十二年國教入學制度的問題與改革

台灣大學社會系  /林國明

第一年上路的十二年國教入學方式，引起學生家長的怒火。抗議四起，罵聲不絕，但大多數人對入學方式造成紛亂不滿的原因，還是摸不著頭緒。究竟問題的根源在哪裡？

十二年國教入學方式，宛如一部搖搖晃晃，不知開往何方的拼裝車，受到兩種力量的拉扯。一種主張免試升學，讓學生在沒有考試壓力下適性學習，並打破高中排名的等級階序；一種主張成績競爭原則，由分數高低將學生分配到不同聲望層級的學校。在完全的免試入學，和分數至上主義這兩個極端之間，當然還有各種不同的改革主張，但整個說來，十二年國教入學方案，是免試入學原則，和成績競爭原則，兩派主張相互較勁、妥協的結果。可是，是沒有原則的妥協，政策把相互矛盾的要素湊合在一起。實施下來，免試精神無法達成，考試競爭更加激烈。但考試競爭，又不像聯考或基測時代，有那麼明確的分數基準來區分高下；非考試成績的比序項目，影響入學的機會。結果，人人都不滿意；大家都說不公平。

 

【12年國教免試入學出爭議，是因為免試升學與成績競爭兩種不同原則的衝突】

資料來源：www.merit-times.com.tw/Upfiles/newsphoto/100/5m/23/76011012.jpg

在不滿十二年國教的抗議聲中，強調成績競爭原則的極端主張抬頭了，「恢復基測」的聲音時有所聞。他們說，既然免試升學做不到，還是要考試，那就讓學科考試的分數來比高下吧，大家一分一分來拼誰可以上第一志願、前三志願，簡單明瞭又公平。可是，如果我們不想回到分分計較的基測時代，但完全免試又做不到，有什麼可行的方法，是可以減少考試壓力，讓十二歲到十五歲的孩子，能夠盡量「適性揚才」地學習？

尋找這樣的方案，必須顧及現實。完全免試的理想很好，但除非學區制，抽籤制，或某種不看考試成績的比序方法能夠讓社會接受，要不然，還是得採用考試作為篩選的機制。有考試，就會有競爭壓力，也會區分學校的聲望排名。雖然升學考試、競爭壓力、明星高中繼續存在，但我們真要走回分分計較的老路嗎？要逼著國中生成天埋首於試卷中，只為訓練減少答錯題數的能力嗎？要維持「PR99上建中，PR98上附中」這種由分數層級所清楚劃分的學校排名，讓沒考上「第一志願」孩子痛哭崩潰，覺得「一切努力都白費」嗎？

如果不希望這樣，我們就得在完全免試和分數至上主義之間，尋找兼顧理想與現實的可行方案。目前，一些不滿十二年國教的家長團體各持己見，實在有必要進行對話，在理想與現實間尋找共同點。我嘗試提出個尋找共同點的方案。我的方案不完美，但希望能引起討論與對話。

這個方案，必須要解決問題的癥結。所以在提出方案前，讓我先分析當前十二年國教的根本問題。目前民怨的根源，有三大議題：志願序計分，免試入學與特色招生的雙軌制，以及作文比序。志願序計分的議題過於繁瑣，而它之所以造成爭議，和雙軌制和比序方式造成的不確定性有關，因此，我還是把分析重點，放在雙軌制和作文比序。

十二年國教入學制度有地區性的差異，我的分析著重在基北區，但關照的還是全國性的政策與制度。基北區家長的聲音特別大，他們的不滿和主張，常影響全國性的政策。所以我相信側重基北區的分析，仍有全國性的意義。

◎免試入學、會考與特色招生

十二年國教的入學方式，標榜以「免試入學」為主。現在大家知道了，免試是假的。只要登記某校人數超過該校核定的招生名額，就要進行「超額比序」，決定誰能錄取。比序項目中，最關鍵的，就是教育會考成績。

會考有國文、數學、英文、社會和自然五科，以及不算積分，但比序可能會用到的寫作測驗。雖然考試不得不考，但為了改變過去基測時代，分分計較、題題計較的狀況，教育部把會考成績「粗略化」，只分「精熟」（A）、「基礎」（B）和「待加強」（C）三個等級，希望藉此緩和考試壓力。

會考成績粗略化的預期效果之一，是想將過去由錄取分數高低所形成的高中排名階序給予模糊化，卻引起明星學校和一些主張競爭原則的家長的抗拒。明星高中說，會考成績只分三等級缺乏鑒別度，無法招收到「適合的學生」，希望能另闢招生管道；有些家長擔心政府的政策是要「消滅明星高中」。經過妥協後，教育部同意明星高中可以辦理「特色招生」，但至少要保留25%的名額給免試入學的管道。在基北區，一些傳統明星學校，就只依最低要求釋出25%的名額給免試入學。

於是，十二年國教的入學管道形成「免試入學」和「特色招生」的雙軌制。在「免試入學」管道，學生透過會考成績和其他超額比序項目來競爭。由於明星高中保留過高比率的名額給特色招生，使得成績屬於前段的學生，要透過會考成績進入明星高中，競爭的激烈程度更甚於基測時代，連帶地也擠壓了中後段學生進入鄰近社區高中的機會，使得「就近入學」的理想無法落實。

我們來看看基北區的狀況。基北區的7萬5千名考生中，估計至少有8%，約6000人，拿到5A的成績。這些5A 學生，能進什麼學校？

表一  各校免試與特招名額累計總額與會考成績人數對照表 

看看表一。這表根據2011-2013年基北區公立高中最低錄取分數的PR值，列出排名前28個學校的免試入學和特色招生名額。表中所列的學校，在所謂前三志願或前六志願以後的排名，並不是那麼精確。我請大家忽略排名的精確性，而注意到各校招生累計總和，和今年會考成績等級人數的對照關係。

從表一我們可以看出，假設沒有特色招生，所有明星學校將全部招生名額釋放到免試入學，那麼，基北區今年這6000個會考考5A的學生，可以進入建中、北一女、師大附中、成功、中山、松山、政大附中和大同這八所目前被視為「前六志願」的學校。但是因為明星學校提供給免試入學管道的招生名額太少，以致於這群5A學生，他們能進的高中，涵蓋了將近二十個學校，大概是基測時代，從PR99到PR85的區間。這些學校目前在家長心目中的聲望，跨越好幾個不同的群落，除了所謂前六志願之外，還有前段社區高中，中段社區高中，落差很大。

升學制度變了，但大家想拼進明星學校的觀念還在；對學校聲望高低的比較，也無法一夕消除。只是現在，要經由會考擠進明星學校的機會變少了，競爭更慘烈了。一個會考積分排序前5% 的學生，在以前基測時代，可以上成功、中山，現在只能唸到社區高中的「中段」學校。對很多學生和家長來說，會考競爭造成「低就」；他們認為，以他們的學科考試能力，應該可以唸「更好的學校」。於是，5A學生，除非是作文六級分上前三志願的（作文比序的爭議底下再談），要不然，就會去拼特招，希望進入「更好的學校」。

他們的理性策略，是先參加第一次免試入學（一免）登記，錄取後放棄，造成該校缺額，把名額留給第二次免試入學（二免）登記。放棄一免報到去考特招之後，如果特招考試結果不理想，可以再參加二免登記。一免排在他前面的，可能已經透過特招進了理想的學校，不會和他競爭二免的缺額，所以他很可能錄取比一免更理想的學校。

從表一可以看出，5A學生這個區間的學校，一免錄取後的報到率，除了建中、北一女、師大附中和中山女中四個學校以外，其他都不到六成，有的學校甚至低到三成多。5A學生錄取後不報到，去拼特招，卻佔了前段學校的錄取名額，擠壓了中後段學生的機會。

基北區會考考4A1B的，估計有四千多人。這群學生也許不想拼傳統的「前三志願」，只想念住家附近「還不錯」的社區高中，這樣的願望卻可能變奢望。從表一可以看出，如果所有招生名額釋放到免試入學管道，考到4A1B的學生，可以唸社區高中「中前段」的學校（基測時代PR85到PR93），但在現有會考制度下，他們在一免時大概只能登記到社區高中比較「後段」的學校（大約PR85以下）。

從表一可以看出，在4A1B這個區間的學校，報到率大約是六、七成，顯示大約有三到四成的4A1B學生，放棄一免去拼特招，或等二免。因為5A學生有幾千人會流到特招去，留下很多缺額，4A1B的學生在二免時，有機會登記到比一免更前面的學校。如果他們聽了教育部官員的話，「一免就定位」，大概就會哀怨「高分低就」，因為比序在後的可能就會補上前段學校的缺額。

而3A2B，以及成績比序更後面的學生，一樣受到擠壓；處境更焦慮，卻不像前段學生有特招的出路。落點不確定，不知該如何填志願；一免錄取了，要不要放棄？去考特招，很怕只是陪榜，二免登記擔心結果更差。所以，大多數後段的學生，錄取了就去念，使得後段學校報到率很高；但這些後段學生，可能如一些家長團體說的，只是無奈地接受。

特招會考雙軌制，明星高中將大部分的招生名額留給特招，造成前段學生競爭激烈，中後段學生被擠壓。很多人覺得「不甘心」，認為自己應該上「更好」的學校。「不甘心」的心理反應在填寫志願的焦慮，也呈現在要不要放棄一免去考特招、等二免，還是及早就定位的不確定性。政策造成集體的焦慮、不確定和不甘心的感受，引爆了民怨。

◎作文比序

另一個引起抱怨的，是作文比序。作文成績，成為基北區學生能否進入前三志願的比序關鍵。有些學生國數英社自五科全都考A++，因為作文沒有六級分，上不了建中北一女，學生哭斷腸，家長抗議制度不公。考試成績最好的學生，竟然進不了心目中的「第一志願」？「這什麼爛制度」？大家跟著5A家長一起罵。很多人批評，作文評分主觀，在比序上不該排那麼前面。不少人主張不應該先比作文，再比你有幾科A++（標示），這想法多少是受「成績主義」的觀念所影響。傳統的升學競爭觀念認為，錄取分發的競爭機制，應該以成績高低為準；越多科A++，表示成績比較好，應該進入聲望較好的學校才合理。可是「作文先於標示」的比序方式，打亂了成績競爭的排序原則。

表二  作文比序在標示前之成績分布概況（103年現狀）

 

為什麼有些免試入學區（如基北區），是將作文的比序順次放在標示之前。教育部認為， 會考成績在「精熟」（A）、「基礎」（B）和「待加強」（C）三等級之外，增加四標示（「精熟級」增加A++，A+；「基礎級」增加B++，B+），是為了解決同等級人數過多而得抽籤的問題，並不是要區分成績的高下。雖然會考等級增加了標示，但根據教育部提出的「成績粗略化」的理念，五科都考精熟（5A）的學生，都一樣好，不必再區分成績高下；所以不能說，五科A++，比三科A++的，「成績更好」。於是，教育部要求全國各區，凡是涉及四標示的比序項目，都只能放在最後的比序順次（這是台北市教育局的說法）。如果先比標示，再比作文，等於是將會考成績從三等級變成七等級，也會產生「題題計較」的壓力，這與教育部希望「成績模糊化」的原則是有所矛盾的。

作文比序在標示之前，也希望將過去完全依照成績高低來篩選學生的學校排名階序給予模糊化。是否真能如此？我們來看表二。表二粗略推估基北區5A學生作文各級分的人數，和不同成績標示的學校「落點」。從表二看來，基北區5A學生作文六級分，約1000人，估計可以上前三志願；作文拿五級分的，區間比較大，約3500人，可能可以上成功、松山，到和平、景美；作文四級分及以下的，約1500人，可能上西松、海山、中正等學校。這樣，每個作文級分的區間內，有不同成績標示的學生。成功、松山，會和建中、北一女一樣，收到四到五科A++的學生；板橋與附中，都會收到三科A++的學生。

◎改革方案

十二年國教入學制度原本一些理念是好的。在免試入學管道中，將會考成績粗略化，將作文比序放在標示之前（各區作法不同），都想模糊化學校的排名，降低分分計較的考試壓力。矛盾的是，這個入學制度又同時存在一個完全以分數高低來選擇學生的特色招生體制。基北區的特色招生考國文（不考作文）、數學、英文三科，每科50分，各校可自行決定各科加權比重。其他區考國數英社自五科加作文，考試科目和會考一樣，只是題目更難。特色招生考試的取才方式和基測時代一樣，社會上根深蒂固的分數競爭和學校排名觀念，因為特招體制而生生不息，卻要在會考制度中將成績模糊化，強調「觀念要改，不要有非唸明星學校不可的壓力」，可能嗎？

在現行的特招免試雙軌制之下，明星高中釋放到免試入學管道的名額太少，使得會考成績同等級的前段學生（5A）能進的高中，在競爭激烈的地區，跨越好幾個不同聲望層級。目前社會對於學校的聲望高低，有既定的評價。一夕之間，要像基北區那樣，把前三志願、明星社區高中、中段社區高中這些不同聲望群組的學校，都擺在一起加以模糊化，與現行社會評價差距過大，必然引起抗拒和不滿。如果是在聲望相近的學校群組內，例如，基北區前六志願的八所學校，加以模糊化，使得「前段明星高中」的群組內，不再用分數高低區分排名，降低「非上第一志願不可」的競爭壓力，那麼，仍然抱持排名觀念的家長，接受程度比較高，改革也比較可行。

【明星學校也可能出現演藝明星】

資料來源：http://upload.wikimedia.org/wikipedia/zh/c/c0/We_Are_Mayday.jpg

也就是說，除非我們要回到基測時代，一分一分比高下，要不然，如果我們希望適度緩和考試壓力，模糊學校排名，那就必須做到：一、改變現行特招免試並行的雙軌制，二、在聲望相近的明星高中群組「內」讓排名模糊。

目前出現的改革主張，或者與上述目標不符，或者迴避問題的癥結。其中一個改革主張，是把作文比序移到標示加總之後，降低作文在超額比序上的重要性。這種改革想法和強調分數競爭的傳統觀念比較接近。標示代表成績的高低，成績好的，選校的排序應該在前面。但是，先比標示的話，就會形成五科A++上建中、北一女，四科A++上附中、中山、成功這樣的排序，和基測時代沒啥差別。大家去拼5A++，拼那最前面的1%，上心目中的第一志願，題題計較，分分計較的考試壓力依舊沒變。

教育部目前提出的想法，是明年將要求明星高中釋放50％的名額給免試入學名額。量的變化，還無法使免試特招雙軌並行的制度產生質變，前面分析的雙軌制的問題依然存在。

          我的主張是：完全取消特招，或者，特招只保留15% 的名額。前面說過，如果取消特招，所有名額釋放到免試入學管道，那麼會考成績考5A的，以基北區為例來說，就可以上建中、北一女、師大附中、成功、中山、松山、政大附中、大同等「前六志願」學校（如果保留15%的特招名額，學校區間就會稍微大一些，但會考成績累計人數每年會變動）。5A學生都能進入「明星學校群」（以後的群組邊界會模糊），中後段學生也能一次就定位，選擇適合的學校。多數人不用再受到「考了會考還要考特招」的折磨，不用陷於要不要放棄免試去考特招的焦慮和不確定。

作文級分簡化為三級，比序順次在標示之前，讓最前面的這組「明星學校群」的排名模糊化。假設簡化後的作文三等級，基北區5A 學生作文拿第一等級、第二等級和第三等級的人數，和今天拿六級分、五級分和四級分（及以下）的人數相近，那麼，不同成績標示在各個學校的分佈人數，就會如表三所顯現的那樣。表三假定新制初期，大家在選填志願時，對學校排名高低的觀念和現在一樣，而且有充分的資訊。我們可以看到，作文拿第一等級的，不管幾科A++，都可上建中北一女；作文第二等級，4到5科A++的，還是可以上建中北一女；如果是作文第三等級，就要念松山。在現在的會考制度下，如果作文沒有六級分，即使考了五科A++，可能上不了前三志願，或上「中段」的社區高中。相較之下，這種改革方案所形成的落點分布，應是學生和家長比較能接受的。

從表三可以看出，建中和北一女，會收到零到五科A++的學生；四到五科A++，多數人會上建中、北一女，但也有少數人會上松山；3科A++，可能上附中、成功、中山，也可能上政大附中。這樣的制度，運作幾年後，這群明星學校群組內的排名會漸趨模糊，學生心目中的「第一志願」也會改變，學校必須發展特色來競爭學生。因此，也可以保留15%的名額給特色招生，讓學校能真正根據特色發展來決定徵選學生的方式，也讓選才管道更多元。

 

表三 取消特招（或降至15％），作文分三級，作文比序在標示前之成績分布表

這套入學制度的運作，將改變明星高中的觀念。有考試競爭就會形成學校聲望的差距。但學校的聲望差距，是可以透過制度的引導，形成群組與群組間的差異；群組間的邊界，和群組內的排名，是模糊的。其實，在基測時代，基北區在所謂前三志願或前六志願以後的學校聲望，已經形成這樣的群組差異趨向。前面一直提到「前」、「中」、「後」段的社區高中，但某個學校是屬於社區高中的「前段」或「中段」，邊界是模糊的；在群組內，學生在選填志願時都半選擇就近入學，不會只看分數排名。例如，板橋、中崙和麗山高中，一般評價是聲望相近的學校，但沒有誰比誰好的排名階序。

唯獨在最前段的明星學校，第一志願、前三志願這樣的排名階序牢不可破。學生、家長以拼進第一志願或前三志願為目標，學校以考上建中北一女的人數來評價辦學績效。為了達到競爭的目標和績效，學生的時間都花在反覆訓練考試的能力，沒有餘裕可以探索、發展興趣，學科能力不強的學生陪著受累。如果將這群明星學校的排名模糊化，學生和家長不再認為念建中和松山有什麼差別，考A就很好了，不用拼到A++，「題題計較」的考試壓力才能適當紓緩，學生的潛能才能被釋放，十二年國教揭櫫的「適性揚才」的教育目標，也才比較有可能實現。 

結論

根據教育部的規劃，十二年國教應該要落實「學生適性選擇與就近入學」原則。入學方式應該多元化，有多種評量資料，不應以考試為單一的篩選機制；學校可以根據特色設計合宜的入學方式，招收適性的學生就讀。但目前的入學方式無法落實這些原則。這裡提出的方案，也只是針對民怨的根源，提出考試方式的改革，適性選擇與多元入學的目標，還無法因為這樣的方案而一步到位。但我期待這個兼顧理想與現實的方案，在解決現狀問題的同時，能銜接理想的未來。

這個改革方案承認，既然考試不可免，就一定會形成學校排名的差異。但希望考試可以不用分分計較，學校排名可以形成群組的區別，而不是分數等級的排序。它沒有要消滅明星高中，只是希望在明星高中這個群組內，不要再像基測時代，PR99上建中，PR98上附中，形成那種嚴格的分數排名。考5A的，是排名前8%的學生，他們不必再拼命競爭最前面的1%，分分計較去決定誰上「第一志願」，如此升學壓力才能減緩。雖然國中教育問題很多，但在基北區，拼第一志願、前三志願的升學壓力，造成許多教育現場的扭曲，也影響了全國性的國教政策，是改革的重大阻礙。改革從此下手，許多癥結才能解開。