社區營造改變社區了嗎？國家與中介團體的角色

王明輝 /澎湖科技大學通識中心

近年來政府推動「社區總體營造」、「福利社區化」等政策，其目的是希望基層社區組織可以動員社區本身的資源，靠自己的力量經營社區，或照顧社區中的弱勢。這些政策實施至今，顯然已創造了一些成果，例如在各縣市都可以看到某些績優社區，他們不但辦理了相當多的社區福利專案，增進居民的福祉，也成功地動員社區民眾參與公共事務，強化了居民的社區意識。

【社區營造已經是大家耳熟能詳的一種社會改造運動

圖為澎湖科技大學參與社區的活動】

雖然這些績優社區在各縣市中仍然只占少數，但因有這些成功案例，使得政府部門或學界都抱以樂觀的態度，相信從這些成功的案例裡，可以提煉出各種模式，然後複製到其他的社區，如此慢慢地就可以讓大部份的社區也發展起來。或者，也可以透過聯合或合作的方式，把績優社區與鄰近社區關聯起來，擴大績優社區的成效，最後達成大部份的社區也成長起來的目標。

然而，實際的情況真的會如此樂觀嗎？社區發展的成效真的能夠由點到線到面，最後擴散到整體，使得整體社會的體質產生改變嗎？甚至公民社會因而誕生嗎？

◎績優社區的特點

事實上，大約這10年來，政府提出「台灣健康社區六星計畫」，以產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區發展的目標，稱之為「六星」。並以2002-2004年實施之「新故鄉社區營造計畫」為基礎，擴大其面向與範圍，各縣市也造就了不少績優社區。

綜觀這些所謂的「績優社區」大致可以發現幾點重要特點：

1、這些社區之所以表現績優，大都可以發現他們有一位或幾個突出的領導人物。這些領導人通常都相當積極地投入社區事務，並且也能規劃社區發展的事務，更重要的是他們能夠提供或者募集社區活動所需的資源。

2、這些社區都能夠透過民間社團組織，作為中介的運作機制，執行社區營造的工作。此一民間社團組織大都是在地的組織，其中又以社區發展協會為最多。此一社團組織在前述領導人物的積極運作下，即可召募一批當地志工，共同策劃及執行社區營造的工作。

3、這些社區之所以稱得上績優，主要是因為他們都能夠得到政府的經費補助及獎勵。事實上，很多經營社區所需的資源，主要就是來自於政府。能夠取得政府的補助，雖然都是小額的，但卻已足夠讓社區進行某種程度的營運，而更重要的是，取得政府的經費補助也代表一種績優社區的象徵。因此爭取政府補助，不論多寡，都是社區所必須極力爭取的資源，因為它除了實質的資源外，也是一種重要的無形資源。

4、就是這些績優社區能夠動員群眾，使群眾積極參與公共事務。這一部份的表現往往是學者所樂道的，因為高的居民參與率，使整體社區表現得非常有效率，也代表居民的社區意識已高度發展，並認為基層的公民社會已逐漸形成。

◎社區改造政府用力甚深

然而，上述這些「績優社區」是如何產生的？它是民間自發形成的？抑或政府扶持下而生的？顯然地，從「社區營造」這個概念，就可略知其答案。因為這個概念本身就有一種改造的意涵，大概是認為原本的社區是有問題的，然後才需要透過某種外力的加入，使其改變。因此，現階段所見之「績優社區」，確實大部分是社區受到外力的介入，產生正向積極作用的結果居多。

【社區營造經常脫離不了政府的影子】

資料來源：publish.tpc.gov.tw/yankau/publish/image/1009304835.jpg

若回顧過去台灣推動社區營造相關政策的歷史過程，即可發現政府對於社區營造，用力甚深且遠。好比早在1960年代，台灣農村地區就有所謂「基層民生建設」工作的推動。此應可視為台灣最原初的社區營造，因為「社區發展」一詞的出現，就是取代當時「基層民生建設」之概念而來的。自此之後直到90年代，政府推動的社區營造其實正是一種社區發展工作，其著眼點在於解決農村地區的貧窮、設施不足，與環境與生活品質不佳等問題，並擬透過社區發展的作為，改善農家經濟條件、完善社區基礎設施，以及提升社區環境與生活品質。

顯然這段時期政府對社區的改造重點，主要以農村為對象，以環境的改善，公共硬體建設的提升為目標。推動的方式則是一種「由上而下」的指導模式，因此地方的社會特質並沒有產生太大的變化。直到1994年，政府正式提出「社區總體營造」的概念，整體政策推動的意義及作用才出現了新的轉變。

此一「社區總體營造」政策的目的，主要擬藉由文化藝術的方案推動，以凝聚社區意識，改善社區的生活環境，並建立社區的文化特色。其最終的目標，則是希望透過社區營造運動，建立台灣這塊土地成為一個現代的「公民社會」。很明顯地，這時期社區營造的重點偏重於文化藝術的面向，推動的手法也仍延續過去「由上而下」的模式，但其理念上已有實踐公民社會的想法。

接下來政府對社區改造工作的力道更強，面向也更廣。或許此時政府已發現，由中央直接補助基層社區的方式，一方面經費比較不會被地方政府挪用，另一方面中央也可藉此方式拉攏基層社區，搏取基層社區對中央的好感。因此，中央各部會如內政部推行「社會福利社區化」、經濟部商業司推動「形象商圈」與「商店街」計畫、環保署起動「生活環境總體改造」工作、經建會施行「改造城鄉新風貌」計畫、教育部推行「學習型方案」等等措施，玲瑯滿目，相繼陸續推出。

此後政府更懂得如何將中央資源加以系統化包裝後，透過「台灣健康社區六星計畫」，統整社區之產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環境景觀、環保生態等六大面向作為社區發展的重點，標舉三項大目標：

1.推動全面性的社區改造運動，透過產業發展、社福醫療、社區治安、人文教育、環保生態、環境景觀等六大面向的全面提升，打造一個安居樂業的「健康社區」。

2.建立自主運作且永續經營之社區營造模式，強調貼近社區居民生活、在地人提供在地服務、創造在地就業機會、促進地方經濟發展。

3.強化民眾主動參與公共事務之意識，建立由下而上提案機制，厚植族群互信基礎，擴大草根參與層面，營造一個「永續成長、成果共享、責任分擔」的社會環境，讓社區健康發展，台灣安定成長。

顯然地，六星計畫其實是前一階段社造工作的延續，內容只是將舊有作法統整後再推出的計畫。其主要的目的是要讓社區居民及地方組織有更多的參與空間，甚至主導推動執行的可能。並且期待社區居民從而培養出公民素養，讓公民社會的理想能一步步地深化與落實。

從以上台灣社區營造的歷程看來，可發現政府對於社區改造工作用力之深，這代表政府深知要改變社會，就必須從社區著手；社區的體質改變，社會自然就會起變化。然而，由於政府用力甚深，提供相當多的資源當誘因，故社區運作的模式還具有相當濃厚的由上而下的操作模式。很多社區營造得以推動，主要是因為政府的資源進來了，一旦政府的資源終止後，社區營造的運作也停擺了。由此可見，社區營造的過程還有一些欠缺的要素，這些要素中最重要的就是民間中介團體是否積極介入的問題。

◎寄望社區中介團體的運作

社區裡的中介團體是民間組織，他們大部份是社區自組的，通常以社區發展協會的名義出現，也有少數是一般的社會團體或基金會。他們之所以在這一波社區營造中扮演重要角色，有底下幾層意義：

第一、近期政府推動社區發展工作，主要是透過地方民間團體來完成。事實上，近來政府推動政策的模式，已從過去全面主導與執行的方式，改變成透過市場化、民營化，委託企業或民間機構來加以完成。這種現象在政府社會福利推動的面向上，表現得更為普遍。如此作法的好處是，政府只要提供經費，設定完成的目標，做好監督的工作即可。這樣可以減輕政府的負擔及人力成本，並且執行上更有效率。另一方面，把原先政府推動的工作釋放給民間經營，可以找到更具專業的團隊來執行，同時又可以促進民間企業或團體的發展，厚實民間力量，可謂一舉多得的模式，故為各國政府推動政策的共同趨勢。台灣社區發展工作基本上也是循此一模式在運作，前述所提到的「六星計畫」，實際上正是政府將推動社區發展或社區福利事務，由原先政府直接辦理，改成委託地方民間團體來執行的模式。

【政府的社區營造常需要地方的中介團體

圖為澎湖地方團體深耕文化工作坊】

第二、民間團體從事地方事務的推動，被視為是公民社會實踐的重要指標。很多人將社區營造成果與公民社會加以關聯論述，主要是因為這社區可以發展出「由下而上」的社區營造模式。這樣的社區營造，對於居民的社區意識有顯著的提升與凝聚作用。然而，社區居民的自主行動並非是凌散的一群，而是受到某些團體的組織動員使然，這些團體正是介於政府與居民之間的中介團體。因此，促成社區發展成公民社會者，非社區民眾本身，而是這些民間團體。民間團體是否蓬勃發展，正代表公民社會發展程度的重要指標。

第三、民間團體的運作是一新興的力量，可檢視地方社會是否變遷中。在民間團體興起之前，地方社會本就存在某種的運作方式。民間團體在社區中出現，並形成一種重要的動員力量，正代表這個社區的運作模式出現了變化。而變化的程度有多大，則是衡量此一社區社會變遷幅度的指標。若此一民間團體成為社區最有影響力的動員機制時，則將可說此一社區已發生了巨大的，且是與公民社會發展有關的社會變遷。

最後，將民間團體放在更大的社會環境中，可以探知其與傳統勢力之間的關聯，並挖掘地方社會複雜的社會內涵。如前所述，社區本來就有其自行運作的機制，這些機制有時也是相當錯綜複雜，不易簡單釐清。如今，若又加上民間團體這股力量，理當使原本社區運作模式的複雜度加高。然而，社區發展本就有其複雜的一面，本就不能簡單化約看待這種社區豐富的動態過程。因此，如果將社區原有傳統勢力與新興民間團體的作用進行全盤考量，則不僅可探知社區的動態發展，同時也可揭開社區轉型的豐富內涵與複雜性，並可評估公民社會發展的程度。

◎社區中介團體改變社區的可能性有多高？

就以上的論述看來，社區中介團體確實有可能是改變社區的主力，現階段也已看到部份社區成功的案例。然而，社區的體質是否真的改變，還必須看長期的發展。若這些社區中介團體真能永續經營，並能持續作為主導社區運作的主角，及代表社區已經出現質變了。而這種質變是否有導向公民社會的可能性，或許已無需太計較，因為良性的社區發展，最後開展出具台灣社會特色的社區型態，也算是一種正向的社會變遷。

【大學能夠成為社區營造的中介團體嗎？

圖為中山大學社會系同學參與旗津的廟宇繞境活動】

不過，我們也不應太過樂觀，因為社區內中介團體的影響力，僅是諸多力量中的一股勢力，其他還有諸如派系、宗廟，及傳統網絡等等勢力，還是根深蒂固在影響著社區。社區中介團體未來在與其互動的過程中，如何藉力使力，因勢利導，而非一味要與其對抗競爭，方能成為社區中的中堅力量，恐怕是未來必須面對的主要課題。