自然治理術：河岸地景轉型與都市發展

王志弘 / 台灣大學建築與城鄉研究所教授

1990年代晚期以來，台灣主要城市紛紛致力於水岸再開發。過去因為防洪築堤而地處邊緣的水岸，逐漸轉變為具有遊憩、觀光、生態保育等功能的城市休憩的新核心。髒污、惡臭、偏僻的河岸，經過截流淨化、景觀美化，設置運動設施、步道、自行車道與講求造型的人行橋梁、水鳥與紅樹林保育區，以及具備污水處理功效的人工濕地，創造出大量線型開放空間。水岸再造不僅提升城市意象，服膺永續發展潮流，還掀起標榜水岸景觀的高價住宅興建熱潮。

然而，誠如民主體制中形式平等的公民資格，資本主義下的人群差異處境曖昧並存，看似包容而免費近用的堤外公共水岸發展，也有一段排除特定人群與事物的歷史。水岸利用和景觀重塑的過程，不僅透露都市治理模式的轉變，顯示國家與市民社會各種不同力量的協商角力，也反映人水關係的變遷。

在河邊（不）可以做什麼？河岸地景的治理網羅

河濱綠地同市區公園一樣，有許多禁止事項，如不得拋棄垃圾、游泳、捕魚、曬衣、擅自種植蔬果花木、擺放桌椅、塗鴉、攜帶未適當防護的牲畜、販售物品、賭博、妨害風化、毀損設施，以及擅自營火野炊、燃放鞭炮等。不過，露營、烤肉、燃放煙火及釣魚等活動，官方另外規定了開放場地與時段，甚至設置了幾處塗鴉專區。無論民眾是否遵從，這些規定不僅彰顯公共空間充斥著規訓，更透露了特定使用方式，也就是都市中產白領生活風格逐漸佔了上風。

1990年代以前，台北市尚未以自行車道串接，零星分布的社區型河濱公園，多為周邊居民的私房去處，布置著攤棚桌椅。不同於晚近強調視覺效果的高聳鋼骨斜張橋底，幾乎是一片空曠，傳統鋼筋混凝土橋樑下方，往往是民眾跳舞、運動、下棋、擺攤的處所。滿眼翠綠的草地及蜿蜒其間的單車道，過去除了堆置廢土雜物，更是連綿的菜園與簡易農舍，撐持起家戶生計。為了疏導洪氾而闢建的二重疏洪道內，1980年代一度以飆車、夜市及萬善同大家樂明牌聞名，現在則是官方口中嘗試媲美紐約中央公園的大台北都會公園（王志弘、林純秀，2013）。

更早的1960至1970年代，淡水河系各溪流堤防尚未全面築造或改善加高以前，河岸可能遍布竹林、豬舍、菜園和屋舍，水濱是洗衣與取水處；兒童在尚未疏濬深挖的淺灘戲水（而非只能遠觀、不能近水的視覺化親水），追逐青蛙、蜻蜓和螢火蟲，這些景象在水岸轉型中，幾乎消失殆盡。都市水岸的變貌不僅被納入空間治理規範，也是社會發展、生活方式與人水關係重塑的歷程。河岸「自然」治理的演變，範定了水濱活動的可能型態與樣貌（圖1）。

圖1 由上而下，分別是1960年代尚未築堤前的典型水岸地景；1980年代高堤阻隔、高架橋與快速道路橫亙的河濱；以及晚近遊憩與保育導向的理想景觀（蕭瑋珊繪製）。

 

從治水到親水：河岸「自然」的都市化與資產化

以台北都會區淡水河系為例，我們可以概述河岸自然治理邏輯遞變，體現為水岸都市化與資產化的過程。

首先，清領漢人拓墾至日治初期，基於商業化農墾需求而設的水岸渡口、灌溉渠道與取水口，以及簡易護堤，構成農耕社會的河岸地景；這時候的水岸是順勢而為的利用下，人水親近的生活場所，也是氾濫成災的威脅源頭。其次，日治中期至戰後1980年代，隨著城市擴張，現代技術主導的堤防、自來水設施、發電廠、水壩、抽水站與排水溝渠等，以及沿河岸建立的高架公路，構成都市化的水岸；但是，挾著人定勝天信念而控制河岸的同時，也將它塑造為人水疏離的邊緣恐懼地景。最後，1980年代晚期以降，結合景觀設計和環境主義論述，逐漸展開了水岸的遊憩化與保育化；在以土地開發引導都市發展的再生政策下，水岸成為激勵觀光與房地產開發的綠色景觀。先前因都市化而擠向邊緣的水岸，被賦予遊憩化、保育化與景觀化的三重資產價值（圖2）。

圖2 河岸治理轉型、水岸意義轉變與吸納／排除效果（資料來源：王志弘、黃若慈、李涵茹，2014）

不過，河流和水岸變遷並非純真的自然遭受人類社會破壞，晚近才得以復育的興衰故事。相反，自然與人類相互構成，人類的利用厚生改變自然樣貌與意義，但自然的水流氾濫、沖積和動植物特性，也在各種人類行動與意圖下，發揮了一定引導作用。例如2004年，一位兒童在五股溼地發現世界自然保育聯盟（IUCN）歸類為近危物種的「四斑細蟌」，全球僅在台灣、日本及香港少數地點分佈（荒野保護協會，2010）。在保育理念盛行，人類日益關注罕見生物的情形下，原本受開發汙染威脅的五股溼地於焉更獲重視，納入國家級重要濕地名單。

國家與市民社會不同力量的差異關係

上述三個水岸治理階段，多少體現了依序開展的三種國家與社會關係。國家的性質，從消極治理的帝國邊省政府，轉變為日本殖民和國民黨威權主義下的強勢國家，以迄1980年代晚期之後多元彈性治理的協商式國家。

農墾社會中，清帝國邊陲治理的粗疏消極，恰與地方社會中，紳商地主積極投入水利建設形成對比；移民集結勞力、資金開鑿埤塘水渠，解決灌溉難題以推進農業，官府僅核可公告和頒發牌照。日治時期到戰後1980年代，總督府殖民體制和國民政府威權政體下的技術官僚，凌駕於退縮順服的民間社會，國家通過強勢作為，徵用水利資源、控制洪氾，社會大致只能消極配合，接受沿岸房舍拆遷等安排，但偶見因拆遷補償而引發的爭議。1980年代隨著環境意識高漲及河岸遊憩化，國家更以環保與美化的正當名義，陸續清除了砂石場、養豬戶和其他違法活動。

1980年代晚期以後，台灣政治民主化、文化本土化，以及市民社會力量崛起，推動了國家與社會之間新而彈性的協商關係。不過，面對當前市民社會中各擁不同利益的社會群體，協商也有不同形態和偏重。官方以水岸遊憩化和保育化，來迎合中產階級的集體消費需求；以房地產開發來迎合資本集團和中上階級的想望；以文化與歷史之名，選擇性收編底層住民的居住權抗爭和反開發爭議。

首先，國家正面迎合日漸擴大的中間階層的休閒與環境品質要求，大刀闊斧從事河岸淨化和綠化，闢建開放空間。生態保育組織通過遊說、宣傳和抗爭，促使官方在淡水河流域建立多處保育野鳥、紅樹林和溼地的自然保護區，發展出水利工程與景觀設計以外的保育技術和環境教育，這些保育化地區經常採取委外經營，將自然保育團體納入新的治理體制，形成夥伴關係。

其次，隨著城市競爭加劇及傳統工業外移，國家必須尋求新的都市發展動能，地產引導式開發（property-led development）遂成為重要策略（周素卿、吳幸玲、江尚書，2009）。河岸再開發方面，國家通過徵收土地重劃後標售、聯合開發等手段，開啟了土地開發導引的水岸再生。除了實現資本利益，迎合發展主義價值，新興水岸住宅往往引進中上階級屋主，替換了因徵收拆遷而離開的中下階層居民，而有綠色縉紳化（green gentrification）的效果（王志弘、李涵茹，2015）。

最後，底層居民及看似簡陋、往往被指為非法的濱水聚落，成了再開發的阻礙，國家常以違反水利法規、侵佔國土、闢建公園及美化景觀等名義予以清除。不過，面對居民抗爭，以及空間規劃者和社運組織等力量奧援，國家有時候會選擇性退讓，接納反對勢力訴諸保存與文化的論述，新店溪畔的公館寶藏巖聚落，正是典型案例。

寶藏巖聚落原為日治時期高射砲陣地，國民政府接受後延續軍事用途，但周邊發展出以退伍軍人及眷屬為主的自建聚落，延伸至水濱。1980年代，聚落規模已達200餘戶，除了退伍軍人，還有貧窮的城鄉移民。政府將原保護區變更為公園用地，寶藏巖聚落遂於1993年起面臨拆遷。由於居民不斷陳情，1995年5月除顧慮安全而拆除40餘戶臨水住宅，其餘房舍緩拆，並展開安置計畫（陳盈潔，1999）。2003年，專業者都市改革組織（OURs）介入後，以「非正式文化地景」為名，和曾為多部電影拍攝場景等藝文論述為媒介，爭取台北市文化局委託規劃保存方案（張立本，2005）。最後，寶藏巖房舍整建為供藝文人士進駐的工作室，少數不願搬離的居民則獲准留下。這個錯落有致的河濱聚落，就此轉變為居民與藝術家的共生聚落（圖3）。

圖3  台北市公館水岸寶藏巖聚落、快速道路，以及對岸隱約的殘存菜園（黃若慈攝影）。

 

水岸是多重價值的戰場

然而，水岸土地開發利益總是有分配不均的質疑；房地產和觀光開發對歷史遺產及自然生態的衝擊，也常引起抗議。例如，小碧潭捷運站聯合開發的美河市住宅（圖4），由於權益分配問題遭監察院糾正，認為市政府出面以低價徵收土地，合作開發商卻興建高價住宅出售，政府未能分得應有權益，造成重大損失（監察院，2013）。此外，就在美河市上游不遠，知名的碧潭吊橋建於日治時期，弧形優美，2013年周邊土地進行都市更新，牽涉更換吊橋鋼纜，移動橋墩基座，市民團體與周遭居民擔心吊橋形態改變或毀損，成立「碧潭吊橋守護聯盟」爭取將吊橋納入市定史蹟，於2013年8月通過，避免都市更新案拆除或挪移吊橋（黃福其，2013）。

圖4  小碧潭捷運站的美河市建案。前景是堤岸上的小碧潭部落（王志弘攝影）。

水濱聚落和碧潭吊橋替新店溪水岸日漸遊憩化、淨化和縉紳化的地景，保存了異質元素。在當前協商式國家的治理體制中，多元的利益和價值都有可能鑲嵌其間。然而，占主導地位的自然遊憩化、保育化和縉紳化力量，依然有其吸納／排除機制，排擠了其他階層的水岸日常生活，甚且危及歷史、記憶和生存。堤防外，某些活動一直被視為違法而遭取締或貶抑；堤防內，高價水岸住宅鞏固著中上階級地盤。不過，持續產生的各種爭議，提醒我們水岸仍是爭戰之地，而非親水的祥和天堂。

 

參考文獻

王志弘、李涵茹，2015，〈綠色縉紳化？台北都會區水岸住宅發展初探〉。《社會科學論叢》9卷2期，頁31-88。

王志弘、林純秀，2013，〈都市自然的治理與轉化：新北市二重疏洪道〉。《台灣社會研究季刊》92期，頁35-71。

王志弘、黃若慈、李涵茹，2014，〈台北都會區水岸意義與功能的轉變〉。《地理學報》74期，頁63-86。

周素卿、吳幸玲、江尚書，2009，〈後工業化台北與新自由主義都市政治〉。《中國地理學會會刊》43期，頁15-32。

荒野保護協會（2010）《台灣特稀有野生動物棲地利用調查及營造統籌計畫－四斑細蟌棲地保育及教育推廣計劃成果報告書》。台北市：行政院農委會林務局。

張立本，2005，〈都市治理與社會運動的文化策略：台北市寶藏巖違建運動〉。《中外文學》33卷9期，頁109-142。

陳盈潔，1999，《重新看見寶藏巖－開發中國家都市非正式文化地景的營造過程與形式》。台北市：台灣大學建築與城鄉研究所碩士論文。

黃福其，2013，〈市府拍板！碧潭吊橋成指定古蹟〉。《聯合報》，8月1日，B1版。

監察院，2013，〈糾正案〉。《監察院公報》2844期，頁1-49。