年金改革：笨蛋！問題在制度！

葉崇揚／中央研究院人文社會科學研究中心

 

台灣年金改革：從福利擴張到福利削減

年金制度，一直以來就是福利國家的核心政策之一，而且往往成為福利國家改革的主要焦點，不僅是因為國家花在年金支出上的比例往往是最高的，也因為年金制度是福利國家面臨財政危機時，第一個被檢討的福利制度。從1980年代開始，西方福利國家以及日本和韓國開始一連串的年金改革，包括提高退休年齡、減少給付以及加入自動調整機制等一系列削減措施，即是希望能夠在人口高齡少子化的情況下，讓年金制度能夠在國家財政穩定的情況下，保障個人退休的經濟安全(OECD, 2015; Torp, 2015; Yeh, 2014)。

同樣的，台灣在歷經十幾年的討論，在2008年引進國民年金保險以及勞工保險年金化，也終於開始面臨年金支出過高危及國家財政問題，開始年金改革的討論。2012年，雖然年金改革的聲音一度出現，但是卻草草落幕。

2016年，民進黨不僅獲得總統選舉的勝利，同時在執政之後，信誓旦旦地要完成年金改革，並在一年內將年金改革草案送進立法院。在520之後，隨即成立年金改革委員會，並邀請社會各界於每周舉行一次的委員會中進行討論。雖然進行了20次的委員會討論，但是年金改革委員會中的參與者，幾乎各言爾志，毫無共識。在此一情況下，年金改革委員會於2016年12月31日舉行了第一次的北區國是會議，但在場外抗議的民眾闖入會場之後，同樣草草結束。2017年1月時，分別再於南部、中部和東部舉行了三次國是會議，同樣都面臨了激烈的抗議。於南部舉行的國是會議，甚至部分與會人士甚至在抗議民眾的阻擋下，不得其門而入。即便如此，全國國是會議依然於1月22日在總統府舉行，場外依然聚集了抗議民眾。討論了數個月的年金改革方案，在紛紛擾擾的過程中草草結束之後，終於有個比較明確的版本出現。

2017年1月8日，國家年金改革座談會南部場在高雄國際會議中心舉行，軍公教數千人群聚場外抗議。圖片來源：民報，記者陳俊廷攝（https://goo.gl/vDjUvj）

年金改革方案的內涵

年金改革辦公室洋洋灑灑地列出了年金改革的必要性與急迫性，但可歸納為兩點。第一，年金體系的財務問題，這也是台灣年金改革最主要、最被期待進一步解決的問題。目前台灣年金體系的財務問題可從支出面和收入面來看。從支出面而言，目前部分職業類別的年金給付所得替代率過，再加上未來預期人口結構逐漸高齡化，將使得領取年金給付的人數越來越多。從收入面而言，也就是年金體系的保費收入不足，主要是因為目前保費費率過低以及繳納保費的工作人口太少所造成。第二，制度分歧複雜與分立，造成社會不公平。目前台灣的年金體系採取職業分立的社會保險制度，不同的職業類別分屬於不同的社會保險以及不同的職業年金體系中；同時，不同的年金制度卻存在著不同的給付率、保費費率等等。這不僅未能做到過去討論年金制度時所宣稱的「制度分立、內涵整合」的原則，同時也造成職業類別之間的不平等。

因此，日前行政院年金改革辦公室所提出的改革構想，雖然在目標上是以三大目標為主，分別是(1)健全年金財務、促進制度永續；(2)確保老年生活、經濟安全無虞；(3)兼顧職業衡平、實現世代互助。雖然羅列數點改革要點，但是基本方向即是「少領、多繳和延退」。少領，即是削減軍公教人員的年金給付率以及取消特殊規定(18%或者是黨職併公職)。多繳，即是緩慢增加各類社會保險的保費費率到18%或者以上。同時，在財務平衡計算公式中，納入自動調整機制，也就是在計算保費費率和給付水準時，必須同時考慮到人口因素和經濟成長等結構因素。藉由這些措施解決年金體系的財務永續問題，並且使軍公教人員的年金給付水準降至與勞工類似，而達成內涵一致的目標。最後，則是延退，則是將退休年齡或者是請領給付的年齡提高到65歲。

 

年金改革的政治難題

此次民進黨政府所提出來的年金改革方案，其基調即是透過削減軍公教退休人員的年金給付，在未來逐漸地增高保費以及延長退休年齡。此種福利削減的作法，在世界先進福利國家中，如英國、德國和義大利等，幾乎都在1990年代和2000年代陸續發生，當時也如同台灣一般引起激烈的政治抗爭。2010年時，我在英國攻讀博士學位時，剛好適逢英國選舉，選舉結果為保守黨獲得勝利，執政之後，英國政府旋即開啟年金改革，希望能夠削減公務人員的年金給付。因此，也引起英國公務人員的抗議，從各大大小小的抗議遊行與行動，到許多罷工的活動，包括大學教職員的罷工，不僅使得英國街道充滿垃圾，也使得我們大學數次放假。不過最終依然通過年金改革。

此種情景不只發生在2011年的英國，發生在1980年代的柴契爾夫人主政的英國，也發生在歐陸許多國家，如1990年代的義大利。就如同美國政治學家，Paul Pierson (1994)，研究英國與美國福利改革時，就告訴我們福利削減勢必會引起抗爭，特別是年金。當一項福利政策逐漸成熟，越來越多人領取此項福利政策的給付時，那麼針對此項福利政策所進行的給付削減，將會引起社會抗爭，特別是此項福利政策是年金或是普及式給付時，因為年金給付是個人經過數十年的繳納保費(義務)之後，才能領取給付(權利)的政策；再加上老年人往往是公民中投票率最高的。因此，年金改革所遭遇的政治困境，不言可喻。

台灣年金改革所面臨政治困境，就如同許多歐洲福利國家年金改革時所面臨的政治困境一般。被改革者(已退休和未退休軍公教人員)開始一連串的社會抗爭，不論是透過隱性的抗議手段或者是顯性的集體性抗爭行動，都或多或少使得此一議題進一步激化。為何台灣眾望所歸的年金改革，遭遇如此的政治抗爭呢？對照Paul Pierson (1994)研究以及國外許多年金改革的經驗，民進黨政府所提出的年金改革方案主要的根本問題在於直接削減年金給付(包括已退休者以及未來即將退休的中高齡勞工)。因為直接刪減福利的方式將會引起大規模的抗議。1990年代義大利的年金改革即是一例，即是因為直接削減退休者的年金給付，而遭遇大規模的抗議；但是爾後，義大利採取逐年削減年金給付，而非一次到位(Natali, 2008)。但是，綜觀台灣目前的年金改革方案，卻是直接削減已退休的軍公教人員的年金給付，因而引起他們的抗議。

在世界各國的年金改革中，年金改革成功的主要條件在於三點(Natali, 2008; Pierson, 1994)。第一，採取較為隱晦式的作法，並盡量避免削減已退休者的年金給付。包括將年金給付計算公式中的平均薪資從最高的5年延長到最高的15年或者是終生的平均薪資；抑或將年金給付水準的變動從每年根據平均薪資上漲率調動，改為根據每年的物價指數調動(歐洲福利國家平均薪資的上漲率會高於物價指數，因此改以根據物價指數調動時，年金給付將會逐年減少)；抑或將年金給付的計算公式改得更為複雜，如加入各項不同的自動調整因素(包括總體經濟成長、生育率、老年人口比例等等因素)，使得社會大眾覺得年金給付的調整是公平的。英國在2011年時通過的公部門勞工的年金改革時，也就是將年金給付水準的調整改以消費者物價指數(Consumer Price Index)為基準，而非零售物價指數(Retail Price Index)，平均而言，這使得整個年金給付水準少了15%左右；而德國在2004年加入自動調整機制後，其所得替代率就逐年下降。透過這些複雜或者是隱晦式的調整機制，主要是因為福利改革將會引給特定人口群的抗議，並將其福利改革過程中所造成福利給付損失歸咎於執政者，因此當透過複雜且隱晦式調整機制可以讓被改革者不會立即感受到給付的損失，且也無法將福利改革的責任歸咎於特定的政黨或是政治人物，最終進而減少社會大眾(或者是年金給付領取者)對年金改革的抗爭。

第二，透過危機論述的宣傳，以強化改革的正當性(Bonoli, 2012)。對於成功的福利改革而言，其中一項必要的條件即是其改革的正當性，而這往往是會採取透過危機論述的宣傳而達成。這背後主要的原因在於福利削減的過程勢必會引起特定群體的抗議與不滿，因此往往會使得改革者必須採取較為複雜的做法，如底下的第一點所述，以避免福利改革的責任集中於特定的政黨或是政治人物。此種作法稱為責難避免(blame-avoidance)。但是，透過危機論述的宣傳(如人口老化造成的福利國家財務危機)，可以讓改革者成為拯救福利國家財政(或年金體系)的主要成就者，而藉此將危機轉變為轉機，此種作法即是所謂的爭取信用(credit-claiming)的政治策略。事實上，綜觀歐洲福利國家年金改革，如義大利、德國和希臘等國家，年金改革成功的經驗都是建立在改革者能夠有效的利用危機論述。

第三，改革共識的建立。西方福利國家改革過程中，成敗的界線往往只在於是否能形成廣泛地社會共識，譬如瑞典即是如此。民進黨政府執政之後，將年金改革視作執政的首要目標，而且期待透過年金改革委員會的成立和國是會議廣納社會大眾的聲音，並形成共識。期待透過此種方式降低社會大眾的紛擾。然而，綜觀歷次的年金改委員會的會議以及數次國是會議，也可以看到並無具體的共識形成。而且其改革方案也多以直接削減軍公教人員年金給付為主，並沒有較為細緻或是隱晦式的年金改革方式，而引起他們的抗議。在缺乏共識以及改革方案直接削減特定群體的福利給付的情況下，此一改革方案不僅引起社會抗議，也可能會落入軍公教人員所說的「假改革、真鬥爭」的口實。未來人口高齡少子化的情況下，台灣福利體系未來將會面臨越來越多的福利削減的改革，國家或者是其他政治行動者，應該思考的是如何建立一個形成改革共識的實質機制，而非表面上的程序；同時，應該採取更為細緻或是更為隱晦式的改革方案。藉由社會共識形成以及細膩的改革方案降低社會衝突。

「監督年金改革行動聯盟」數千人於1月22日在凱道格蘭大道表達訴求。
圖片來源：中央社，https://goo.gl/FwY8wq

笨蛋！問題在制度！–我們需要甚麼樣的年金體系？

目前民進黨政府所提出的年金改革構想，短期內可以解決年金財務的問題，但是長期而言勢必將台灣年金體系帶向另外一個財政懸崖。

年金，主要是國家透過集體性的制度，在國家財政穩定的情況下，保障個人退休後的老年經濟安全。而所謂的老年經濟安全，目前的共識即是所得替代率70%。根據此一目標，世界上先進國家的年金體系大略可區分為兩種做法(Bonoli, 2003)。第一種，多層年金體系(multi-pillar pension model)，係指個人退休後的所得來源是來自多種不同的退休制度，包括國家所提供公共年金體系、企業所提供的職業年金制度以及個人儲蓄或是購買的私人保險，如英國、美國和荷蘭等國家；另一種，社會保險年金體系(social insurance pension model)，係指個人退休後的所得來源主要是來自於國家所提供的年金保險體系，如德國、義大利、希臘和法國等。因此在社會保險年金體系中，國家往往會因為付出龐大的年金給付而面臨嚴峻的財務問題，因為公共年金體系是負擔個人退休後經濟安全的主要支柱，特別是在人口老化的情況下更是如此。因此諸如希臘、德國、義大利和西班牙都在1990年代或是2000年代之後紛紛傳出年金體系財務永續的問題，而進行一連串的年金改革。而不同的年金體系所面臨的問題是不同的，而其改革方式也會有所不同(Bonoli, 2003; Bonoli & Shinkawa, 2005; Natali, 2008)。

 

表1 兩種年金體系的比較

		社會保險年金模式(social insurance pension model)	多層年金模式(multi-pillar pension model)
			自由主義模式	社會民主模式
政策目標		所得維持	濟貧	平等
公共年金體系	制度	繳費式的社會保險	均一給付的基礎年金	兩者皆有
	資格	就業地位	公民資格或資產調查	公民資格或資產調查
	水準	高，根據繳費年限	低於貧窮線	中等，高於貧窮線
財務設計		隨收隨付制度	稅收或隨收隨付制度	稅收或隨收隨付制度
私人年金體系		低度發展	高度發展，且多樣化	國家規範的私人年金
代表國家		德國、法國、希臘、義大利和台灣	英國和紐西蘭等	瑞典、荷蘭、丹麥等北歐國家
		日本與韓國、美國

資料來源：作者自製。

 

第一，年金財務問題。由於社會保險年金體系主要是透過公共年金制度，保障個人退休後的經濟安全。也就是說，在社會保險年金體系中，大多數個人的退休後的所得來源是來自公共年金制度，如德國在1990年代年金改革前，其公共年金制度的所得替率為70%。另一方面，在多層年金體系中，個人退休後的所得來源，是由公共年金和私人年金制度所共同構成，以保障個人的經濟安全，國家往往僅負責公共的基礎年金部分。因此，社會保險年金體系的財務問題往往較多層年金體系為嚴重。圖1呈現主要OECD國家的公共年金支出(佔GDP的比例)。可以發現社會保險年金體系的國家，從最低的德國，其公共年金支出約為11.3%，到葡萄牙、法國、到公共年金支出最高的義大利(15.4%)，共同的趨勢即是公共年金支出隨著人口老化而逐年增加。但是，多層年金體系，則是普遍低於10%以下，甚至許多國家低於5%，如加拿大和紐西蘭；且不同於社會保險年金體系，許多多層年金體系的國家，公共年金支出的比例甚至呈現下降的趨勢，如荷蘭、紐西蘭和挪威。而台灣的公共年金支出佔GDP的比例在2009年時為4.34%，其實遠低於社會保險年金體系的國家。換句話說，如果國家能夠建立普及式的基礎年金制度，國家對於個人退休後的經濟安全責任僅在於避免貧窮的話，那麼國家對此的財政負擔將會遠低於國家完全負責個人退休後經濟安全的社會保險年金體系。

 

 

 

 

圖1 1990~2009年公共年金支出佔GDP的比例
資料來源：OECD Social Expenditure Database。

 

基本上，年金改革辦公室所提出的改革構想進一步強化台灣的社會保險年金體系特色，亦即提高保費、降低給付，而這也是社會保險年金體系常用的改革方式(葉崇揚 & 施世駿, 2009)。此種改革方式短期內會使得年金財務問題獲得舒緩，但是長期而言，在人口老化的趨勢下，將會造成嚴峻的財務問題，進而強化社會保險年金體系的制度邏輯，從而使得未來年金改革更為不易。基本上，此次年金改革的首要目標是解決年金體系的財務永續問題，卻提出一個將會使未來年金體系的財務問題更為嚴峻的改革構想。

除了財務永續的問題之外，社會保險年金體系的另外一個嚴峻的問題在於保費過高，因為不斷地提高保費支應人口老化而不斷上漲的年金支出。筆者在2004~2005年時，有幸到德國訪問一年。當時正逢德國大選，其中當時現任總理Angela Merkel所屬的基督民主黨，即有一個令人印象深刻的文宣，內容很簡單，即是「五百萬的失業人口」。當時德國高失業率被歸罪於其社會保險體系保費過高，單年金保險保費即約20%，使得德國的企業喪失競爭力，這促成了德國年金改革(葉崇揚 & 施世駿, 2009)。而未來台灣年金體系的保費將會逐年上調至18%，而且將會從勞資政三方共同負擔變成勞資雙方負擔。此一保費上調，可預期的是勞工薪資將會有一定比例的薪資用來繳交勞保、勞退、健保和就業保險等等；且同時中小企業的勞動成本負擔將會加重，而勢必對台灣的勞動結構與條件造成嚴重的衝擊。

第二，老年貧窮問題。多層年金體系由於是由公共年金和私人年金共同構成保障個人退休經濟安全，因此許多弱勢的勞工，由於處於弱勢的勞動市場位置，低薪和非典型勞動，使得其無法有效地在私人年金制度上有效地累積其退休經濟所得，進而造成老年貧窮的問題。而社會保險年金體系則是退休後的所得安全是由公共年金所承擔，因此雖然必須承擔高公共支出，卻可以相對降低老年貧窮。圖2呈現世界各國主要的老年貧窮率。藍色的部分，即是所謂的社會保險年金體系的國家，從最低的法國(5.17%)到最高的德國(11.58%)。而黃色的部分，即是多層年金體系的國家，從最低的英國(9.07%)到最高的澳洲(33.67%)，而美國則是19.12%。紅色的部分，則是北歐國家，也就是社會民主福利國家，老年貧窮率遠低於其他國家，主要是因為社會民主福利國家的基礎年金的給付率高於貧窮線，而使得他們能夠降低老年貧窮率。而綠色的部分，則是日本和韓國。韓國老年貧窮率高達41.42%，主要是因為韓國直到1988年才引進國民年金體系；日本的老年貧窮率則為13.57%，高於歐洲福利國家，僅低於美國和澳洲，主要是因為日本的公共年金給付水準也僅約為40%(OECD, 2015)。

圖2 老年貧窮率(貧窮線：中位數所得的50%)
(各國資料名稱：前面英文是各國的英文名稱縮寫，後面數字是年份。DE10，即為德國2010年)
資料來源：LIS，自行計算。

 

然而台灣的老年貧窮率卻高達26.25%[1]，高達四分之一的老年人口是屬於貧窮人口。台灣老年貧窮率部分原因是因為2008年之前，各年金制度的給付多為一次給付；因此，2008年勞保老年給付年金化，台灣老年貧窮率將會逐年下降。但是，不可忽略的事實是台灣老年貧窮依然嚴重。然而，實際上，目前的年金改革方案並沒有實質增加給付水準的改革構想，而多是著重於削減軍公教退休金。可是我們卻毫無看到任何年金改革構想回應此問題，與年金改革辦公室所提出的三大目標之一「確保老年生活、經濟安全無虞」背道而馳。

第三，職業與性別不均依然存在(Meyer, 2014)。此次年金改革最重要的目標之一即是建立一套符合社會公平價值的年金體系，但是卻只是將軍公教退休者的給付往下調，職業分立的狀況並沒有改變，同時將會使得性別不均更進一步強化。事實上，目前國民年金保險和農民依然領取相當有限的公共年金給付，但是軍公教人員以及勞工依然可有相對較高的職業年金給付以及公共年金給付，職業分立的狀況依然嚴重。其次，社會保險制度的年金給付是依據個人工作繳納保費的年限而定，繳越多年保費，所得替代率越高。但是，女性可能會因為生育、養育小孩以及其他照顧責任，而退出勞動市場，全職在家當家庭主婦。這時就必須參加國民年金保險，而國民年金保險的給付卻是相當有限，而且不足以保障其基本生活所需。因此，此次年金改革方案並不會解決性別不均，甚至可能進一步強化性別之間的不平等。

總結而言，此次年金改革方案，不僅許多問題並沒有因此解決，連基本的三大目標也無法達成，此種年金改革方案很可能只是一個短視近利、飲鴆止渴的改革構想。一旦通過，將會強化台灣社會保險年金體系的制度邏輯，進而使得台灣步上希臘、義大利等國家的後塵。雖然本文並沒有特別提出一個特定的年金改革方案，但是也許我們可以將看看荷蘭的年金體系。荷蘭，是多層年金體系的代表國家之一。其公共年金是一普及式的社會保險式年金制度，其基礎年金的給付水準約為平均薪資的55%，而保費為個人繳納薪資的4.9%。但是，職業(企業)年金則是採取勞資雙方協商，國家僅扮演一個管制者的角色。因此，荷蘭的年金支出不僅只有5.1%，遠低於德國等社會保險年金體系，甚至也跟台灣類似；同時其公共年金給付水準為平均薪資的55%，因此也能大幅減少老年貧窮，僅2.2%。同時，從Meyer (2014)的比較中，荷蘭年金體系可以減緩性別不均。因此，在年金改革上，我們應該要思考的是台灣民眾想要何種年金體系？何種年金體系適合台灣？如何透過不同的機制形成社會大眾的共識？而非只是思考如何減少給付、增加保費，此種飲鴆止渴的改革構想。

 

 

 

註解

[1] 事實上，如果是以中位數所得的60%為貧窮線的話，那麼台灣老年貧窮率將會高達三分之一左右。資料來源：LIS，自行計算。

 

 

參考文獻

Bonoli, G. (2003). Two Worlds of Pension Eeform in Western Europe. Comparative Politics, 35(4), 399-416.

Bonoli, G. (2012). Blame Avoidance and Credit Claiming Revisited. In G. Bonoli & D. Natali (Eds.), The Politics of the New Welfare State (pp. 93-110). Oxford: Oxford University Press.

Bonoli, G., & Shinkawa, T. (2005). Population Ageing abd the Logics of Pension Reform in Western Europe, East Asia and North America. In G. Bonoli & T. Shinkawa (Eds.), Ageing and Pension Reform Around the World: Evidence from Eleven Countries (pp. 1-23). Cheltenham: Edward Elgar.

Meyer, T. (2014). Beveridge not Bismarck! – European Lessons for Men’s and Women’s Pensions in Germany. Retrieved from Berlin:

Natali, D. (2008). Pension in Europe, European Pensions: The Evolution of Pension Policy at National and Supranational Level. Brussels: P.I.E. Peter Lang.

OECD. (2015). Pension at a Glance 2015: OECD and G20 Indicators. Paris: OECD.

Pierson, P. (1994). Dismantling the Welfare State?: Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment. Cambridge: Cambridge University Press.

Torp, C. (Ed.) (2015). Challenges of Aging: Pensions, Retirement and Generational Justice. Basingstoke,: Palgrave.

Yeh, C.-Y. (2014). Public-Private Pension Mix in East Asia－ An Integrated Political-Economic Explanation. (PhD), University of Southampton, Southampton.

葉崇揚, & 施世駿. (2009). 典範連續或典範轉移？德國與英國年金改革研究. 社會政策與社會工作學刊, 13(1), 1-51.