什麼是社會投資?

葉崇揚/東吳大學社會學系

 

重新思考一個新社會政策典範

近來社會投資成為一個非常熱門的政策理念,也幾乎主導目前對於重新思考福利國家與社會政策的討論,開始讓人類社會重新思考一種新的社會政策典範。近來,我有幸參與歐洲一個有關社會投資政策的跨國比較研究計畫〈World Politics of Social Investment〉[1] 其中的討論大多著重於如何促進以及如何解釋社會投資政策的發展以及跨國差異,對於是否採取社會投資政策,則是較少討論。換句話說,社會投資對於先進與發展中福利國家而言都可能已經是一個不得不的選擇。然而,台灣在面臨產業結構轉型以及人口高齡少子化的情況下,我們對於福利國家的想像依然停留在福利國家的黃金年代(戰後到 1970 年代),特別是傳統北歐社會民主福利國家的想像,卻鮮少好好地思考我們台灣是否依然要建構或是維持一個傳統的福利國家型態,還是要逐漸地走向新的社會投資模式,或者是我們能找出一個新的政策典範呢?

在這裡,我並沒有打算鉅細靡遺地說明社會投資的所有討論,而是簡單地介紹社會投資的源起背景、理論和政策內涵,在結論的部分,我將會指出社會投資面臨的兩項重大問題,同時提醒大家,我們應該要更重視社會政策,並且進一步思考台灣社會所需要的社會政策為何。

社會投資的出現

 “In the long run, we are all dead.”
(長期以來,我們都死了!)
                                                                                                     –By John Maynard Keynes 

這句話是經濟學家 John Maynard Keynes 最著名的一句話,不僅體現了其經濟思想的核心,透過擴張性財稅與貨幣政策,以需求管理促進經濟成長;同時,也深深地刻畫了戰後福利國家的制度想像與結構。

戰後福利國家是建立在三塊制度的礎石上,分別是總體經濟上的 Keynes 式需求管理、社會政策上的 Beveridge 式的福利體系、以及全球政治經濟上的 Bretton-Woods 的固定匯率制度。[2] 透過需求管理政策以及固定匯率政策,可以限制金融流動,並藉以創造大量的就業,以達成充分就業以及經濟成長的目標;而 Beveridge 式的福利體系,以男性養家模式(male-breadwinner model)為制度想像的假設,建立了以所得保障政策為核心的福利國家制度結構。在著名的 Beveridge 報告書中,就提到人的一生中,最有可能面臨貧窮風險的階段在兒童階段、結婚後生養育小孩的階段以及老年階段,因此為了解決這些可能的貧窮風險,設立了兒童津貼、國家基礎年金等政策。[3] 透過這三塊制度礎石,不僅通過充分就業以及經濟成長保障個人的穩定就業生涯以及能夠分享經濟果實,同時以男性養家模式為基礎的福利政策保障個人生命歷程的經濟風險;但是,這同時也體現了傳統福利國家主要著重於風險的短期修補,而非長期性的預防。[4]

然而,問題在於這些制度礎石在 1970 年代之後,因為固定匯率制改以浮動匯率制度,再加上後工業化的產業結構轉型使得女性大量進入勞動市場,以及人口高齡少子化,不僅使得以男性養家模式為基礎的福利體系開始面臨挑戰,且整個福利國家體系也遭遇挑戰。因此,從 1970 年代末期開始,新自由主義首先發難,開始挑戰傳統福利國家制度,私有化和工作福利等概念開始被帶入思考福利國家制度設計中;1990 年代第三條路(the third way)的出現,開始提出積極性社會政策的概念,並且提及社會投資國家(social investment state)的可能性。[5] 延續著第三條路所提出的社會投資國家的詞彙,歐盟委託以 Esping-Andersen 為主導的研究團隊[6],進行了有關新福利國家典範的研究。研究團隊草擬一研究報告 New Welfare Architecture for 21st Century Europe,後來此一研究報告由 Oxford University Press 出版為Why We Need a New Welfare State[7] 這一本書,奠定了社會投資政策典範的理論基礎,同時也讓人類社會開始重新思考傳統福利國家制度與當代社會之間的落差以及現代化福利國家的可能性。因此,如果要了解社會投資,就不得不提這本書。

什麼是社會投資?

Why We Need a New Welfare State一書中,最主要的論點即是在後工業社會中,因為產業結構改變以及女性大量進入勞動市場,以往福利國家制度的假設,包括男性養家模式以及穩定的生命歷程,已經開始逐漸地瓦解。因此,傳統以所得保障為主的福利國家體系已經無法適應當代社會的生活模式,而無法解決當代的社會問題與風險,譬如越來越多的非典型就業工作與低薪工作的出現以及工作型態越來越多元化、家庭生活與照顧責任和工作之間開始面臨衝突、人口高齡以及少子女化,這些新社會風險引起不同的形態的貧窮風險。所以,福利國家必須現代化,不僅適應當代多元的生命歷程軌跡、同時也能夠讓個人融入當代知識經濟體系之中。

為此,Esping-Andersen 的研究團隊即提出了所謂社會投資的政策典範,不同於傳統以所得保障為主的福利國家體系,他們特別強調積極性社會政策所具有的長期(社會)投資效果,包括如家庭政策、積極勞動市場政策以及教育。此一對積極性社會政策的重視,源自於他們認為個人的弱勢在當代高度競爭的知識經濟體系中是會隨著個人生命歷程的進展而不斷地累積(而此即所謂的馬太效應),同時個人的弱勢地位與貧窮風險也可能會隨著世代遞移。著眼於個人生命歷程的長期動態視野,他們認為社會政策不應該如過去所得保障政策一般,國家通常是以社會保險保障當個人面臨社會風險(如失業、疾病和老年退休等風險)時所面臨的所得喪失與貧窮問題,而是國家應該積極地介入個人生命歷程的早期階段,協助個人累積各項有形與無形的資產,包括促進個人早期階段的認知發展、人力資本發展、財務資本的累積等等。因此,他們所強調的是長期性的積極預防(preparing),而非短期性的消極修補(repairing)。這一點與著重短期效果的 Keynes 福利國家是大大的不同。

其中,積極性社會政策,從個人層次而言,特別是家庭政策與教育政策在此就會扮演特別重要的角色。因為家庭政策不僅可以有助於父母(特別是女性)找到家庭生活與照顧責任以及工作生涯之間的平衡點,讓父母雙方都可以持續地進入勞動市場工作,維持雙薪家庭,或至少是一又二分之一的家庭型態,[8] 這將會大大助益於家庭降低貧窮風險。藉由家庭政策的實施,可以提供良好(當然這需要國家治理與執行)的兒童照顧與早期教育,而這將會有助於嬰幼兒的認知發展。教育政策上,延續早期兒童教育政策並銜接到國民教育,將會有助於個人在教育階段累積人力資本。而積極勞動市場政策將會有助於個人重新累積人力資本、並盡可能地重新回勞動市場。藉由強調積極性社會政策,社會投資將會有助於福利國家解決過去「效率」以及「平等」的兩難問題,因為透過積極性社會政策,促進個人累積人力和財務資本,以達成經濟效率的目標,同時藉此促進個人與個人之間的機會平等。

而此一從消極性的所得保障政策轉向以積極性社會政策為主,不單單只是個人層次上的問題,同時在鉅觀層次上,這也是讓福利國家能夠永續的一個方法。透過家庭政策可以創造更多的服務業就業機會,吸引女性進入勞動市場,提高女性勞動率;同時解決家庭中所面臨的家庭生活與照顧責任以及工作之間的平衡問題,讓個人(特別是女性)能夠維持其職業生涯,同時也能夠思考是否要生育、養育小孩,進而提升國家的生育率。[9] 從實證資料來看,目前北歐福利國家的生育率以及女性勞動參與率都是明顯優於其他福利國家。[10]

而女性勞動參與率與生育率,直接關乎到福利國家永續性的議題。傳統福利國家以及相關理論中,多把女性當作產業預備軍的角色,可是在社會投資福利國家中,他們賦予女性成為維持福利國家永續的核心角色。主要是因為福利國家是建立在世代契約的基礎上。可是,一旦人口高齡少子化時,福利國家的永續性將會受到嚴峻的挑戰;因此,就必須依賴女性進入勞動市場成為福利國家的支撐者,越多人進入勞動市場即代表著生產性勞動者以及納稅人口越多;同時,必須藉此提高生育率,以維持世代之間的人口均衡,否則將會造成福利國家制度基礎的動搖(Castles, 2004)[11] 因此,社會投資著眼於對女性進入勞動市場的支持,同時也必須讓男性分擔家務的角色,家庭生活與照顧責任以及工作的平衡不能僅是女性的問題。

1 顯示東亞與其他歐美福利國家的女性勞動參與率,從 1970 年到 2018 年。很明顯地,顯示社會投資政策是一個不得不的選擇。北歐福利國家明顯高於其他福利國家,荷蘭在 19801990 年代福利改革之後,其女性勞動參與率大幅的上升;日本與韓國,特別是日本在近來提出女性經濟學(womeconomics)的概念,逐漸地提升了女性勞動參與率。德國與法國亦然,在最近開始越來越注意家庭政策的重要性。然而,台灣的女性勞動參與率,依然相當低落,這不僅將會危及台灣福利國家的永續性,甚至造成台灣國家的國安問題。

結論

就目前並沒有另外一個可行的政策典範的情況下,社會投資聽起來相當迷人,也吸引了台灣兩大政黨都提出了相關的政策理念,[12] 甚至中正大學社會福利系的呂建德教授在台中林佳龍市長的執政時期中,甚至以社會投資政策理念為基礎,提出了托育一條龍和托老政策。然而,在此,我必須要提出來的是,從消極性所得保障為主的福利體系轉型到以積極性社會政策為核心的社會投資福利國家,面臨三個重大的挑戰。

第一,社會投資改革是有政治困難的。在財政困難的情況下,如果要將財政資源花在積極性社會政策上,特別是能夠促進女性勞動參與率與生育率的家庭政策上的話,這可能會牽涉到必須進行福利刪減的改革,特別削減所得保障政策給付的改革,如年金改革。但,就如台灣年金改革,福利刪減的福利改革將會引起社會抗爭以及選舉上的政治懲罰。因此,如果採取社會投資改革,可能會出師未捷身先死。

第二,社會投資,就如其字眼一般,強調的是對未來與社會的投資,但是投資往往非短期可以看見成效的,特別是社會投資期待透過積極性社會政策解決馬太效應,都是需要長期間的觀察。然而,人都是短視,大多希望能夠從中盡快獲得利益或者是看到政策成效。社會投資可能往往需要一段時間才能產生明顯的效果,但如果政治人物無法說服選民,那麼就會無法延續社會投資政策。

第三,稅收政策的完善是實施社會投資政策的先決條件。不同於傳統所得保障政策可以採取社會保險的方式,以保費加以支應;但是,積極性社會政策,不論是積極勞動市場政策、教育或者是家庭政策,都必須以一般稅收來加以支應其政策與服務供給。但是,台灣的一般稅收,從 1990 年代以來,就一直不高,都僅佔 13% 左右而已,遠低於瑞典的稅收負擔率佔了 GDP3 分之 1 左右,或者是荷蘭與丹麥分別佔了 24.9% 以及 45.9%。換句話說,如果我們要驅動社會投資政策,台灣缺乏稅收基礎。

台灣福利國家要逐漸改以積極性社會政策為主,逐漸地轉向社會投資福利國家嗎?目前台灣每年花在社會支出的比例越來越高,2017 年時,根據主計處社會支出統計的調查,台灣政府每年都必須支出 230 億元,佔總體GDP的 11.4%[13] 可是台灣社會卻很少認真討論社會政策的方向,甚至也缺乏相關的研究投入,更遑論有一個明確的共識存在。任何的福利改革與政策,都必須建立在社會大眾民意基礎上,因此也許可以趁著這次選舉的機會,也包括未來,台灣社會與社會大眾應該要好好的思考我們所希望的社會政策是怎麼樣的,我們想要的生活是如何的。

 


[1] 請見網站:http://politicsofsocialinvestment.org/

[2] 請見 Scharpf, F. W. (2000), Economic Changes, Vulnerabilities, and Institutional Capabilities, 21–124, in: Scharpf, F. W. and Schmidt, V. A. (Eds.), Welfare and Work in the Open Economy. Oxford: Oxford University Press.

[3] 請見 Beveridge, W. (1942), Social Insurance and Allied Services. London: Her Majesty’s Stationery Office.

[4] 請見 Morel, N., Palier, B. and Palme, J. (2012), Beyond the Welfare State as We Knew It?, 1–30, in: Morel, N., Palier, B., and Palme, J. (Eds.), Towards a Social Investment Welfare State?: Ideas, Policies and Challenges. Bristol: Policy Press; Hemerijck, A. (2017), Social Investment and Its Critics, 3–39, in: Hemerijck, A. (Ed.), The Uses of Social Investment. Oxford: Oxford University Press.

[5] 請見Giddens, A. (1998), The Third Way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: The Polity Press; van Kersbergen, K. and Hemerijck, A. (2012), Two Decades of Change in Europe: The Emergence of the Social Investment State. Journal of Social Policy, 41(03): 475–492.

[6] 此一研究團隊成員包括 Esping-Andersen, Duncan Gallie, Anton Hemerijck and John Myles。

[7] Esping-Andersen, G., Gallie, D., Hemerijck, A. and Myles, J. (2002), Why We Need a New Welfare State. Oxford: Oxford University Press.

[8] 請見 Visser, J. (2002), The First Part-Time Economy in the World: A Model to Be Followed. Journal of European Social Policy, 12(1): 23–42.

[9] 請見 Castles, F. G. (2004), The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities. Oxford: oxford University Press; Esping-Andersen, G. (2009), The Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New Roles. Cambridge: Polity Press; Esping-Andersen, Gøsta (2016), Families in the 21st Century. SNS förlag Stockholm.

[10] 請見 Castles, F. G. (2004), The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities. Oxford: oxford University Press; De Henau, Jérôme, Meulders, Danièle and O’Dorchai, Síle (2008), Making Time for Working Parents: Comparing Public Childcare Provision, 28–62, in: Social policies, labour markets and motherhood. A comparative analysis of European countries. Cambridge: Cambridge University Press; Esping-Andersen, G. (2009), The Incomplete Revolution: Adapting to Women’s New Roles. Cambridge: Polity Press; Esping-Andersen, Gøsta (2016), Families in the 21st Century. SNS förlag Stockholm.

[11] 請見 Castles, F. G. (2004), The Future of the Welfare State: Crisis Myths and Crisis Realities. Oxford: oxford University Press.

[12]2019128 日晚間的 TVBS 戰情室藍綠政策大論辯中(https://www.youtube.com/watch?v=9WXprpFYxOY),呂建德教授以及馮燕教授,雖然不見得直接使用社會投資的字眼,但是都代表藍綠兩大政黨提出了社會政策應該是具有投資性。換句話說,社會投資可能是一個台灣社會都可以接受的政策理念。

[13] 資料來源:106年社會保障支出統計https://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=43650&ctNode=5624&mp=1


Cover Image: BLF_is_back, Flickr,經作者授權使用。

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  1. 六大社會投資新趨勢—讓我們不談ROI,談談「影響力」https://www.seinsights.asia/story/257/130/2782

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