參與式預算中的陌生人

林祐聖/清華大學社會所

(本文改寫與整理自「參與式預算中的陌生人」,收錄於台灣社會學39期)

 

參與式預算在台灣推動數年以來,雖然對於參與式預算運作的研究不勝枚舉,組織者的角色則較被人忽視,然而組織者從頭到尾介入參與式預算的每一個環節,若想了解參與式預算的進行,我們有必要進一步探討組織者的角色。作者以自身的經驗,結合陌生人(the stranger)與關係建構的觀點,說明什麼樣的組織者較能達到參與式預算的初衷,以及如何成為這樣的組織者。

參與式預算中,組織者的角色十分重要。圖為文化部舉辦之審議培訓工作坊。取自:https://ccf.moc.gov.tw/index/zh-tw/news/39373

參與式預算中的陌生人

根據Simmel,陌生人是一種社會類型,陌生人長期待在某地,卻又不被他們視為在地人,與在地形成一種遠近感覺同時存在的人際關係。這樣的關係形塑著陌生人與在地的互動,第一,相較於在地人,陌生人具有更高跨越團體界線的能力,更能周遊於立場或利益不同的在地團體中;第二,對於在地人來說,陌生人是客觀中立的,因為既然他不屬於任何一個在地團體,就不會受到特定在地成員的牽引,或是受限於某個團體的派別性格;第三,陌生人更能自由與全面性地對於在地事務做出判斷與採取行動,因為他不會因為與在地人或團體的連帶而讓他對於資料的認知、理解與評估產生偏誤,行動也不會受到任何習俗、信仰或前例的限制;最後,陌生人與在地的關係是建立在抽象,而非特定或內團體的特質,因此,陌生人比在地人更可能用超越在地人與團體的集體認同,整合不同的人與團體,建立在地的團結。

從參與式預算的設計來看,若組織者能夠具備陌生人的特性,更有可能達成理想的參與式預算。首先,如果組織者是個陌生人,他將更能包容性地動員在地民眾參與,提升決策的品質與正當性。陌生人的身分賦予組織者更多的連結資本,可以跨越不同的在地社會網絡,進行參與式預算的宣傳,因此更有潛力造成包容性的參與。

第二,沒有在地的包袱讓組織者更能說服相關行動者接受參與式預算的意義、價值與操作程序。相關行動者可能會因為質疑組織者的公正性而採取排斥的立場。若組織者是陌生人,他之於在地人的客觀性,較易讓相關行動者認為參與式預算是玩真的,並增加他們參加的動機。

第三,組織者的陌生人地位讓他能夠更完善地規劃參與式預算,他可以從全面的角度進行準備,不會因為討好或是畏懼特定在地團體或派系,而讓規劃有所偏頗,有利於特定團體或派系。

最後,陌生人的抽象特質讓組織者更能扮演橋樑的角色,將相關行動者團結起來,這樣的優勢可以透過網絡分析中的網絡平衡與轉移性來說明。假定甲乙是敵對的在地團體,但是作為陌生人的組織者各自與甲乙建立信賴關係,當甲信賴組織者,乙也信賴組織者時,原先存在於甲乙之間的敵對關係,在尋求網絡平衡的壓力下,也會轉為信賴關係,形成正向的網絡平衡。

組織者需透過各種方式,建立自己與社區近或遠的關係。圖片取自https://medium.com/analytics-vidhya/social-network-analytics-f082f4e21b16

 

成為陌生人

組織者並非生來就是陌生人,而必須經過關係建構(relation-building)的過程。Mische有關跨越身分的談話(cross-talk)的研究,提供我們了解行動者如何透過溝通,建構既近既遠的社會關係的過程。她將跨越身分的談話區分為兩種型態,第一種是區分性(compartmentalizing)的談話,目的在於讓行動者於多重與重疊的身分中,區隔出一個當下的互動共同基礎。在這個談話型態中,行動者有兩個策略可以使用,首先,行動者可以使用認同的限定(identity qualifying)的方式,明確指出他的身分與其他行動者的關係,讓此關係成為互動的根據;其次是時間性的提示(temporal cuing),行動者可以利用突出短期目標,讓這個短期目標成為身分的標記,使得與此目標有關的身分在當下被突顯出來,忽略其他的差異,讓短期的聯盟成為可能。第二種類型則稱為合併性(conflating)的談話,代表利用意義曖昧的談話,避免特定身分的突出,行動者也有兩個策略來達到這個目的,首先是普遍性的轉移(generality shifting),指的是行動者可以利用複雜與抽象的身分類屬,包容不同的身分,避免某一身分變成獨特的存在;其次是多重鎖定(multiple targeting),意味著行動者以意義模糊的話語滿足不同身分的期待與需求,讓不同身分的運動成員能夠在某種程度上相連。儘管Mische把重點放在談話,我們可以將談話延伸至行動者整體的展演行動。

應用以上的論點,區分性的自我展演可以讓參與式預算的組織者突顯自己與在地的遙遠性,而合併性的自我展演則能讓組織者建立與在地的親近性,組織者必須巧妙地混合以上的兩種展演,避免成為完全的在地人或全然的局外人。

 

蜈蚣區的陌生人

作者受文化部的委託,於2017年擔任蜈蚣區的審議社造輔導老師,協助當地公所與民眾操作參與式預算。在這個例子中,儘管公所的承辦費盡心力,卻仍捲入社區間的愛恨情仇,社區領袖仍為參與式預算的主角,社區的競爭多於社區的合作;相較於與社區較為熟悉的公所承辦,來自於北部,與蜈蚣區毫無淵源的本文作者卻因為其陌生人的地位,顯得較被公所成員與社區領袖所接受,仍能在一定的程度上維持參與式預算的原則。

提到擔任輔導老師的作者,公所經常表現出曖昧的反應,例如,文化局負責社造業務的主管小宜就提到,「很奇怪,大家明明都很喜歡輔導老師,但是要跟大家約老師前往訪視的時間時,每個又推來推去,希望老師不要來」。接替安珀與海倫的蜈蚣區公所的新主管與承辦,笑著和作者說「我們聽到你要來,我們都嚇死了,因為我們聽到你很多恐怖的事!」這些反應意味著對於蜈蚣區,乃至於其他公所來說,輔導老師是一個既親近又遙遠的存在,一方面覺得親近,所以喜歡和輔導老師互動,另一方面又覺得遙遠,不想他來,這樣的曖昧感覺,代表作為作者與公所之間的陌生人關係。

為了與在地保持距離,作者使用認同限定與時間性限定的區分機制,在繼續合作的基礎上,特出他與在地的差異。認同限定是作者主要使用的區分策略,安珀和海倫回憶輔導老師第一次到公所時就明確表示「我不是來交朋友的,我是來幫助大家操作參與式預算的」,透過突顯自己的身分與工作內容,在輔導老師的身分與在地之間劃出明確的界線。作者之所以強調其專業輔導者的角色,不想與安珀和海倫變成朋友,是因為擔心朋友關係所帶有的互惠性會讓他無法客觀地規劃與監督參與式預算的運作。在與該縣市的社造老師互動時,作者會做出一般社造與傳統社造的區隔。文化局的小伶就舉了一個例子,作者曾與一位社造老師在一場審議社造的成果報告中起過小爭執,這位社造老師從一般社造的觀點,指出審議社造的提案內容與既有社造推動方向不盡相同,但是作者以審議社造輔導老師的身分強調,審議社造的精神就是由下到上,讓民眾討論出他們認為對於社區最好的計畫,如果民眾的討論結果輕易地被專家學者否決,不僅民眾會對於參與式預算失去信心與參加的動機,也不符合社造凝聚社區認同感與公民培力的目標。作者在面對蜈蚣區的在地民眾也會特出自己的輔導身分,例如,在蜈蚣區參與式預算的行前討論中,安珀因為社區的壓力,請作者考慮讓每個社區都分到一個方案,作者就表示,如果真的要這樣,就拒絕輔導蜈蚣區,因為分豬肉的政治運作並不符合公民審議的精神。

除了突出自己的身分外,作者有時會運用時間性提示,利用對於短期目標的強調,讓相關行動者聚焦到自己與在地的不同。除了「我不是來交朋友」,對於公所來說,輔導老師另一句掛在嘴邊的話是「我也沒有很喜歡做這個,反正我就是輔導到今年底」,對於聽眾來說,這句話意味著他只會與在地形成短期的輔導關係。

然而,只是與在地建立遠的關係並不足以取得陌生人的地位,作者還需要藉由普遍性轉移與多重鎖定的合併策略,讓在地感到親近。以普遍性轉移的技巧來說,「我們」經常是作者援引,用來團結他和在地的普遍性認同。作者經常告訴安珀和海倫「我們辦的參與式預算一定要是最好的」,他也告訴社區領袖這次的參與式預算是對「我們」這幾個里很重要的工作,讓大家有機會表達自己的意見,讓社區更活絡。透過營造「我們」的感覺,作者得以消除他與在地行動者之間的界線,此時的作者不是一個外來者,而是一個想和大家一起讓蜈蚣區變得更好的人。

對於「我們」的強調也帶有多重鎖定的作用,對於公所、社區乃至於社造來說,參與式預算有著不同的意義。面對這樣的情況,作者強調若「我們」能把參與式預算做好,不只是能讓其輔導的工作順利完成,對於公所、社區領袖與社造人士都是好事:對於公所承辦來說,做好可以獲得上級的嘉獎,也對他們負責的社造業務帶來成就感;對於社區領袖來說,參與式預算只要辦好,能讓更多民眾參與,可以解決領袖在擴大社區參與社造事務的難題,而且如果別的社區積極參與,某個社區卻不參加,該社區的領袖的聲望也會受損;對於社造人士來說,如果參與式預算做得好,未來可以申請更多的社造經費,一起把餅做大。當「我們」形成之後,屬於我們的共同利益也隨之浮現,讓參與式預算對於不同行動者有著相同意義,而自己與其他行動者並無差異。

從結果來看,蜈蚣區在這次參與式預算的表現相當不錯。就參與的規模來說,第一次舉辦就有接近120位的民眾參加住民大會,有超過800位民眾參與公民投票。就區域範圍來說,雖然只有區內幾個里聯合舉辦,但相較於世界或台灣其他縣市的經驗,這樣的參與情況可說是名列前茅。預算的分配在很大的程度上是雪中送炭,因為獲得第一高票的方案竟然是人口最少、老化最嚴重的水州社區,里長阿水說,社區只有他一部車,年長者投票還得靠他來來回回的載,所以也載不了多少居民出來。阿水認為,這樣的結果某種程度是因為他從整體的角度提案,告訴大家雖然建設是在水州社區,卻是對各個里的居民都有幫助。蜈蚣區公所甚至還整合獲選的方案,向中央政府申請經費,因為有公民審議的基礎,獲得超過千萬的經費補助。當然,獲得這樣的成果並非全然是作者的功勞,但是如果作者沒有取得陌生人的地位,民眾的參與、社區的合作、預算的重分配,乃至於包容性認同的形成,可能就不會發生。安珀和海倫的對照經驗,正好可以說明當參與式預算的組織者無法成為陌生人時會面臨的困境。

 

蜈蚣區的在地人

安珀和海倫是蜈蚣區參與式預算的承辦,理論上與在地密切關係是動員民眾參與的最佳人選,然而由於這樣的包袱,使得安珀和海倫的組織策略始終是向在地傾斜,無法突出本身作為一個超然組織者的角色。這樣的結果,固然一部分來自於他們與地方的強力連結,使他們較容易陷入在地的泥淖,但是我們也可以看到安珀和海倫缺乏足夠的意願與能力,讓他們能夠突顯遠的社會關係。首先,他們缺乏對於參與式預算足夠的知識與經驗,可以化解社區領袖的疑慮,反而將審議社造看成是原來社造的擴大,以過去的社造經驗經營參與式預算,其次,如同海倫指出「公所主管就是很在乎里長和社區發展協會理事長的反應」,降低他們維護參與式預算原意的動機,而以安撫社區領袖為主要策略,此外,他們公所承辦的職務較難讓他們對於社區領袖具有直接的影響力。因此,他們始終無法突出自己作為參與式預算組織者的身分,採取合併性的展演勝過區隔性的展演,而被社區領袖視為在地的公所人員。

 

權力的施展需要展演

講到這裡,有讀者可能認為,本文作者之所以能夠組織一個運作良好的參與式預算,並非是他之於社區的陌生人性質,而是因為「他是一位由文化部派遣到地方輔導參與式預算的北部大學老師」。然而,如Goffman在日常生活的自我表演中所言,「任何一種權力,都需要以能夠展示它的有效手段作為外衣,而權力會因為它如何被戲劇化而產生不同的效果」。

即便作者看似有著客觀權威,作者仍有因為展演失敗而差點失去權威的經驗。為了示範如何主持住民大會,作者親自上場主持了三個多小時,在大會尾聲的投票時,因有兩個案子的內容很接近,他於是詢問在場民眾要不要併案,在民眾同意併案後,作者表示這兩個案子的票會加在一起,但是這個做法不僅失去併案的精神,也容易造成票數的不公。這個失誤引來阿水的嚴重抗議,即便立刻更正,阿水的情緒仍有些激動,認為小里的權利受到傷害;在作者公開道歉與說明之後,加上過往營造的陌生人表現,阿水回歸到原來與作者互動的陌生人模式。這個插曲證明陌生人的地位並不是本質性的,而是需要適當的展演才能產生。

 

結語

參與式預算的運作無疑地受到政治氣候、國家制度和細部規則的限制,組織者是否能取得陌生人的地位卻影響著這些限制如何對於參與式預算的實作產生影響。以打牌做比喻,懂得打牌的玩家可以把不利的排組打得有模有樣,不會打牌的玩家即使一手好牌,都可能在牌局中慘敗。在參與式預算的賽局中,具備陌生人地位的組織者就是一個會打牌的玩家,總是能讓參與式預算的運作往好的方向發展。在推動民主深化的路上,除了環境與制度,如何透過培養行動者適當的社會技能,讓他們能夠藉由恰當的認同工作與他人建立合適的社會關係,讓民主制度建立於適合的社會關係上,將能在很大的程度上化解推動民主改革所遭遇的難題。

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