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「地方創生」政策作為日本地方治理新模式

張正衡 /台灣大學人類學系 近來,日本安倍內閣所推行的「地方創生」政策,開始在台灣引起注目。從九O年代的社區總體營造開始,台灣經常都受到日本社會發展方向的影響與啟發,因而這次日本首相安倍晉三大動作地投入人力與資源,推動地方發展,自然也容易受到矚目。不過,如果只是認定日本政府長期以來一貫重視鄉村與農業發展,而「地方創生」正是這個傳統的又一次優質表現,恐怕就有點低估了日本地方政治的複雜度與「地域」政策的歷史脈絡。 ◎地方創生政策的目標 此施政計畫的目的是要解決三個困擾日本社會的問題:勞動力人口的減少、人口過度往東京集中、地方經濟面臨發展困境。新成立的創生總部將致力於地方人口的回流工作,力圖在地方創造就業機會,打造能讓年輕一代成家生子育兒的環境。 【日本的「地方創生政策」,可以開拓日本的未來嗎?】 不同於先前的發展策略,「地方創生」的基調是由地方自行設定發展計畫與目標,而由國家來支援地方進行。支援的方式主要是透過提供「地方創生交付金」給申請的地方團體,給予他們發展地方產業時的具體援助。同時利用「地方創生」跨部會的性質,整合不同行政主管部門的資源來發展複合式的產業(例如,結合農林水產省的農村發展與厚生勞動省的高齡者照護預算,共同發展長照園區等)。最後,在地方層次則鼓勵「產官學金勞言」的多行動主體之間的合作提案,也就是要讓在地的產業、政府、學界、金融、勞工與媒體都共同投入「地方創生」事業的行列。 ◎政治經濟脈絡中的地方創生政策 「地方創生」看起來大刀闊斧地建立了許多新制度,但對於日本的地方基層來說,仍有許多似曾相識之處。其實自明治維新以來,乃至大戰後的經濟復甦起飛過程中,東京與其他區域的發展落差始終是官僚與知識份子檢討的重要對象,並非當代所獨有。此外,在戰後的數次國土計畫沿革中,區域平衡與地方都市發展一直都被視為規劃的重點項目,而中央對於地方發展的經費支援也構成了這些開發計畫的財政基礎。 但是以上的這種中央支援地方的關係,到了前首相小泉純一郎執政後(2001年),開始出現斷裂。小泉開始大力推動「構造改革」,大幅削減分配給地方政府的分配款(地方交付稅),導致許多地方公共服務的撙節與停擺。這樣的舉措在地方社會(特別是偏鄉)中造成了巨大的衝擊與怨氣,累積到了2009年,成為自由民主黨輸掉大選、失去政權的一個關鍵因素。 安倍作為自民黨在三年後(2012)重返執政後的首任首相,必須重新思考取消補助地方財政的政策,重新擬定地方治理手段與策略。可是,安倍也曾是小泉的內閣閣員及其理念支持者,若要重新擁抱中央補助地方發展的政策方向,似乎顯得有點突兀。但就在這時,社會出現了一波關於地方消滅論的爭辯,讓安倍可以順勢改變政策走向。 ◎日本「地方消滅論」的爭辯 2014年8月日本出版了一本題為「地方消滅論」的新書,並隨即熱賣。作者增田寬聲稱:目前東京一元獨大的狀況若無法遏止,則全日本的人口會持續流向東京,形成所謂的「極點社會」。地方上能生育的女性人數過少,因此未來有近900個鄉鎮市,可能在2040年之前,因為無法維持其社會生活的基本機能而消失。 增田提出的地方消滅論引發輿論譁然之後,也引來幾本書的回應。在「地方消滅」出版後四個月內就發行的「農山村不會消滅」,就是反對地方消滅論的代表作之一。作者小田切德美相信山村集落的韌性,從實際的山區偏鄉社區參與觀察中,他發現這些在數據上被歸類為「限界集落」、「人口過疏」或「有消滅的可能性」的小村子,並未如統計數據上定義的那樣,容易失去社會生活的活力與機能。他因此主張農山村的消滅是個假議題,而主政者應該協助這些弱勢聚落財政,讓他們尋找願意回歸田園、在地長期居住的新成員,才能夠開創新的可能性。 【增田的「地方消滅論」,引起日本社會廣泛討論】 另外一本「地方消滅的陷阱」書中,地域社會學家山下祐介則指出,「地方消滅論」一書的內容具有高度的政治性:除了分析地方人口老化與流失的現況外,也提出應該讓地方人口集中到地方中小型都市,以作為對抗日本繼續往東京集中的「極點社會」的防線。然而,這樣的政策建言,隱含著必須放棄一部分(如果不是大部分)的小型偏鄉聚落而任由其消失的意圖。山下認為,目前日本地方社會面臨的困境,並非完全肇因於這些農山村的經濟或人口問題,而是肇因於政府當初高估當地的公共服務與基礎設施成本,因而快速降低國家對於這些偏鄉的財政支援與資源提供。面對如此錯誤政策造成的地方社會困境,他提出「多樣性共生」的概念,主張透過社會實驗,來驗證各種未來地方社會可能容納各種居住樣態(如從都會移住到鄉村,或者定期往返兩地居住等等)。 另一位社會學家金子勇則認為,增田提出「地方消滅論」的視野已達到「面」的廣度,必須提出同樣全面的論述與之抗衡。而小田切或山下的反駁依據,卻往往像是「點」一般的成功個案,相對容易被駁倒。金子勇批評小田切的討論,過度侷限在農業的領域(例如他對於田園回歸的提倡);批評山下所說的多樣性,在現今的人口結構與社會變遷形勢下也顯得抽象、不樂觀。 不過就「地方消滅」的內容來檢視,其中涉及國土與人口治理的政治論述,需要更仔細地檢視與反省。例如,「地方消滅」一書是以各個鄉鎮市的「再生產力」來界定其「消滅可能性」,而「再生產力」的計算則是以2010-2040間年輕女性(20-39歲)的可能減少比例來推估。這樣的作法不僅將多面向的社會問題簡化為人口學統計問題,在性別或老人學的面向上,這樣的推論也有些問題(另一篇巷仔口文章「人口學知識、生殖科技與少子女化的東亞」就論及此)。在這種具高度不確定性的風險評估邏輯下,讀者被迫得去接受日本的偏鄉小聚落必須被篩選淘汰,以及社會生活必須集中在地方中小型都市的選項,這正是小田切與山下所大力反對,試圖為偏鄉農山村請命之處。 如果就此脈絡來理解安倍內閣的「地方創生」政策,或許地方消滅論的效應可以被視為是一種政治議題(political agenda)的事先設定。一旦議題設定完成後,相應的解決之道似乎也就呼之欲出。增田寬曾是安倍於2007年首次組閣時的總務大臣。在增田的「地方消滅」一書出版月餘、話題正熱之際,安倍就公布了他的內閣改組名單,同時立即宣告、啟動「地方創生」所含括的多項政策與經費計畫。上述的學者如小田切或山下雖然大力抨擊「地方消滅」,但他們對於「地方創生」所能對偏鄉農山村帶來的可能性卻是有所期待,甚至不太認為增田與安倍所談的是同一件事情。 ◎「地方創生政策」作為治理地方社會的新架構 安倍內閣在2014年9月提出「地方創生」政策,為此還創置了特別任務編組的「町・人・工作創生總部(まち・ひと・しごと創生本部)」與一個稱為「地方創生大臣」的閣員職位,並任命原自民黨秘書長石破茂擔任(2016年8月卸任)。當年雖然已屆2014年底,安倍內閣仍很快地在國會與行政部門通過了相關的法案與計畫,並宣布2015年將為「地方創生」元年。同時,他們也透過由國會通過追加預算和發放緊急交付金的方式,趕在新的會計年度到來前啟動日本各鄉鎮市的地方產業與永續經營之規劃行動,將「地方創生」付諸實行。 「地方創生」終止了日本地方政府在小泉構造改革時期的的財政乾渴,另外引進了一套企業管理模式,來合理化這筆龐大但具道德正當性、民意支持度的政府支出。 【日本的「地方創生政策」是一種新的地方政治治理】 資料來源:www.pref.tokushima.jp/ourtokushima/1507/ura02.html 但就整體的規劃與跨部會的施行規模來看,這個新的施政策略可能並非單用灑錢固樁之類的選舉邏輯可以完全解釋。尋求一個新架構來治理日本的地方社會,並且促進其重新整合,創造自主創造產值的在地創業家聯盟,多半還是安倍內閣在這套笨拙的施政方案下所仍然期待達成的效應之一。而相較於先前的孤立無援苦戰,日本的社區工作者或許寧願在KPI的遊戲對決中,設法謀取自己所需的資源。只是相較於國家所期待的「產官學金勞言」聯盟,地方的小型社造NGO要能殺出重圍,取得申請經費的資格,恐怕就已經得使盡渾身解數了。

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土地開發的癥結在哪裡?金權與都計

陳宇翔 /中山大學社會系 這幾天慈濟內湖開發案爭議,始由柯P在接受《建中青年》專訪時提到慈濟內湖社會福利園區開發案,感嘆慈濟花一大筆錢買保護區的地,「要改成開發,奇怪耶!」。隨著玄奘大學社會科學院院長釋昭慧在FB上對於柯P的批評: 「完全沒有認真看過慈濟所送出的內湖園區企畫書,僅看到法令規定的標準用語--「開發」二字,就跟著一些背後有財團操弄都更,擬搶食內湖土地的打手,以及一幫妒恨慈濟的教會保守勢力,口吐狂言以任情戕害慈濟人的善心、善念!」。之後,多人陸續加入這場爭論,在媒體上炒得轟轟烈烈。 ◎慈濟開發案的爭議點 這個開發案最大的爭議就是慈濟申請要將水土保護區「開發」為社會福利特區。此案經歷數次申請,目前仍在台北市都市計畫審議委員會中審查。 【慈濟內湖園區環境現況】 資料來源: blog.newnh.org/images/stories/article_photos/024_1.jpg 根據媒體報導,慈濟是在1997年購入4.48公頃位於大湖里水土保護區的土地,計畫要興建兒童醫院與國際志工大樓。1998年大湖里居民曾舉辦公投,不贊成變更開發。之後在2005年,慈濟提出申請要將此土地變更為社會福利特區。但部分居民與環保團體仍認為這個山坡地位於水土保護區,敏感度高,大雨時可能為集水排洪之處,反對開發。 另一方面,慈濟則是說明,此土地購入時就已經被違規使用,上面都是柏油路面及鐵皮屋,早就受到高度破壞,開發案只是要將原本已被使用的範圍進行建設,開發完成後反而可以達到原本土地保護的效果。 在2月25日,蘋果日報刊登都市計畫學者楊重信所整理的慈濟都市計劃變更案,總共有10筆(之後楊重信在FB上又追加2筆正在內政部審議中的資料),包括從「工業區」、「農業區」、「保護區」、「綠地」、「交通用地」的土地地目申請變更為「社福用地」、「文教區」等,用以蓋校舍、醫院、志業中心和志工大樓。慈濟則是列舉台北市歷年來的保護區變更統計,指出從1972年至今,台北市已經共有102例從「保護區」變更為「特定專用區」、「特定專用區」、「住宅區」、「機關用地」與「公共設施」。同時指出「社會福利設施」原本就屬於「台北市政府土地使用分區附條件允許使用核准標準」中核准「保護區」使用項目之一。 ◎金權、利益與土地開發思考模式 本文目的並非是要討論慈濟內湖社福專案開發是否合適,而是要大家去思考土地使用目的變更開發背後的社會、政治、經濟因素。許多年以前,已經有兩本台灣社會學專書在探討台灣都市開發的社會結構。一本是陳東升在1995年出版的《金權城市-地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》,另一本是黃樹仁在2002年出版的《心牢:農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》。經過多年,對於理解目前的現象,他們的分析觀點仍有相當大幫助。 【城市發展,跟金、權難分難捨】  陳東升認為,台灣都市的土地開發已經成為地方派系與財團獲取經濟利益的重要途徑。按照台灣的法律,為了達成都市計劃的目的,土地使用有分區管制,屬於地方政府權責。在都市計畫中規劃為工業區、農地區,除非是經由地目變更,基本上是不允許做為大規模的建築與商業使用。因此在都市內建築與商業用地稀少的情況下,如果誰有能力可以將工業、農業用地、保護區的土地變更為建築用地來進行開發,就可以得到驚人的利益。根據陳東升的論點,要進行這個地目變更的「能力」即須仰賴開發者背後的「金」(經濟資本)與「權」(政治資本),因此這類型開發案很容易就由財團與地方政治結合的勢力所把持。換句話說,即是台灣城市開發是由金與權所主導。 黃樹仁則是探討為何這類型開發案(變更地目)可以產生鉅額經濟利益?他認為這根本原因在於台灣都市計劃有相當不合理之處。由於擔心農業生產匱乏,台灣在土地劃分上嚴格限制都市用地的範圍,用以保障農業生產用地。造成都市的合法住宅用地供給相當稀少。 【都市土地供給稀少,跟農地農用的思考模式有關】  根據黃樹仁的計算,台灣住宅用地的人口密度不只高於歐、美、日、韓,甚至高過新加坡這個城市國家。這除了導致在民間實際上有大量的土地違規使用(如在農業區、保護區建住宅、商店、工廠)、城市壅擠人口密度過高,同時讓有能力變更地目來進行開發的金權複合體可以從中獲得龐大的利益。黃樹仁認為唯有重新檢討台灣整體都市計畫根本原則,才能徹底解決這個結構性的問題。 陳東升與黃樹仁的研究已經出版多年,社會的時空背景已有變化,其內容也與當前慈濟內湖開發案沒有直接關聯,但是從這次慈濟內湖開發案可以發現他們的分析仍具有高度的解釋力,可以幫助我們理解為何台灣許多民眾都認為土地開發案的業主都在拉攏(或已經具備)資本與政治關係,通常都被認為有道德爭議性,以及為何保護區、農業區土地違規使用會成為台灣都市與鄉村的常態。最重要的,讓我們繼續思考形塑台灣都市地貌的社會因素。

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巷子口的社區政治:台南海安路的藝造與社造

李宇軒 /文藻外語大學國際事務系 上週一,藝術家劉國滄在台南市五條港區域的海安路知名作品「藍曬圖」被屋主漆回白色而消失,隔幾日,有不知名的民眾也在上面塗鴉為「藍叫圖」,這個地區的藝術造街再度引起話題。 台南的舊社區五條港,曾因1992海安路拓寬及地下街等公共工程,使台南市西區產業及社區長期遭受邊緣化的爭議。然而2004年的藝造計畫,社區重新成為社會關注的焦點。2012年後,海安路似乎擺脫地下街工程弊案的陰影,藝造蔚為趨勢外,文創、觀光及商業空間也應運而生。 【五條港的位置圖,細部圖請參考文章末尾的圖】 藝造的形式與內容傳遞了藝術團隊想表達的政治,但不能自外於社區政治的脈絡。我認為,藝造的文化活動有抵抗作用,有意或無意地促成了在地社區工作的新公共空間,打破既有主導社區工作的條條框框,但是長期來看,藝造的政治效果,也不宜過於樂觀。藝造本無意於踐履社區政治,至多滿足藝術團隊個體層次的實踐,起不到真正的政治抵抗作用。 位於「五條港運河」的海安路,曾因運河貿易成為台南最繁華的商圈。後因九○年代「海安路地下商店街計畫」, 公共工程封街十年使地景丕變,(如圖:王仁志當時描繪的海安路作品)。原鑲嵌在沙加里巴及水仙宮市場數百的商家及傳統產業被迫外移,加上市長涉及弊案,拓寬工程以失敗收場。 【王仁志的海安路作品】 不過,2004年啓動的「海安路藝術造街行動」,以社造、公共藝術及閒置空間景觀美化等文化活動修復空間的實驗場,似乎為該地區帶來一絲曙光。到了2013年底,市府為了促進觀光的目的,再啟二次藝造的計畫,除了將對年久失修的「牆的記性」(藍晒圖)、「窗景」等藝術作品進行安全維護,藝造儼然成了古蹟及古街活化的一環。「海安藝術介入十年回顧展」更徵集過去曾與海安路各階段藝術裝置合影的照片,說明某種藝造與社區的關係脈絡。 我認為,在海安路藝造社造的案例中,至少有三個決定海安路社區動起來的社會力量,包括:(1)藝造團隊創造的文創奇觀;(2)社造主導的社區工作;(3)廟宇傳承的刈香文化。這個三個面向交織形成在地社區政治中,既接合又排除的文化過程。   ◎藝造與社造的緊張關係 在神農街(前北勢街)區域,曾有盛極一時的五條港社區總體營造,其中五條港發展協會、看西街教會、YMCA及社區營造中心及施氏宗祠等在地社造機構,組織動員力強,經營地方文化館及老舊空間保存,經營「做16歲」等活動。所以市府都發局要進行海安路的美化環境工程時,一開始也是尋求這些社造團體來執行。 但是當地的社群拒絕了都發局的邀請,後來都發局才轉而委託藝術造街的策展人(杜昭賢),以藝造方式處理美化工程,這等於間接挑戰了社造長期壟斷地方文化認同的特性。時任「台南市二十一世紀都市發展協會」召集人的林朝成教授指出,藝造能重構社造習慣的「社區的意義」,將海安路大街改變為「藝術美術館」後,能增加能見度及社會參與感,然而參與性的藝造卻意外地挑戰已習慣於有資源才動員的社會關係。 杜昭賢策展重點一向在創造奇觀,引發藝術市場及社會的話題,雖然後期曾因在地民代及商家欲爭奪熱門的「藍曬圖」空間作營業場所而中斷展覽,但活動中仍不乏挑戰習俗及尺度等無傷大雅的做法,如「神龍再現」等大型奇觀佔停車位,或讓人以為在辦喪事的白色燈筒冒犯風水。當時藝造的第一階段「美麗新世界」,是在大街與觀眾進行互動,嚴格來說,參與性並非策展人初衷,而是追求藝術生產的邊緣性及可觀玩性的訴求,去「形塑一個無形的公共溝通場域,容納多元差異的公眾觀點」。 【劉國滄的「藍曬圖」曾經是海安路的藝術指標觀光景點】 藝造中後期出現參與性的做法,如吳瑪悧的「市民集體攝影創作牆」、「公民論壇」、全美戲院看版畫師顏振發的「請你跟我這樣做」,這些友善社區的集體文化活動,使在地住民,及藝術家自發地進行塗鴨的庶民美學,牽動五條港區域的地方資源分配系統的敏感神經。因活動的形式於海安路形成新的認同感,有別於社造菁英主導五條港地區的工作,雖然都是官方計畫,藝造並不像社造著重在組織工作,而是借用「公民美學」、「先美學後社造」等,挪借社造操作參與性的理念,刺激短期媒體性及促進在地反饋,也意外地引發社區意義之爭。 但是在社造跟藝造之外,還有一個經常被忽略的文化力量,那就是廟宇的「刈香」文化。 ◎在社造與藝造之外的廟宇「刈香」文化 台南安平開港後,海安路的五條港地區一直是台南傳統市集及貿易集散地,也是移民宗族形成的宗廟中心。不過後來台南市城市重心開始轉移,而海安路拓寬工程問題,都使該地方的商業沒落,但其宗教勢力仍十分興旺。各個廟宇多掌握在地民代的人脈;加上其所具有的文化觀光價值,也成為社造團體及文化資產保存的核心。 前述藝造或社造,是以參與性或公民美學之名動員社區力量,以「奇觀」或行銷行動爭取公共論述主導權,至今的效應是使文化活動偏重可觀玩性的形式,成為地方政府開通地下停車場及推廣文創市集、商圈、餐館、酒吧及週末導覽活動等觀光地圖。但隨著國民黨2008再度執政後,社造的官方資源開始重組,原有的單位漸式微。 然而,五條港中,有十八個主要的宗教單位,其代表的文化工作及日常生活,也應該被視為一種藝術形式。其中的「刈香」生活技術,某種程度能解答社區政治的關鍵問題:「社區如何動起來?」 【社造跟藝造必須考慮與在地社會的廟宇文化結合,圖為台南天后宮】 因此我們看到,刈香生活與文化活動,僅停留於如五條港區廟宇之間的團拜、宴請、送花等相互庇護的聯境制度,但未曾在官方文化活動中扮演關鍵角色。只有少數「刈香」的廟宇曾參與社造定期的廟宇節慶、路線、歷史文物的觀光導覽。在此情況下,廟宇形同社造外包的輔助角色,與藝造中期的參與性文化活動一樣,無法在社造工作取得主導位置。 如今社造力量不再具主導位置,五條港積累兩百多年的商業與宗教派系,於文化活動過程中是否可能扮演接合的角色? 【五條港各廟宇勢力分佈範圍】 廟宇既是信仰中心,也是早期複合式社區中心,決定信眾的文化認同。因廟宇的刈香生活技術傳承的是居民日常參與的在地派系文化, 也廣泛意指「資源分享」,這都有賴各廟的地方派系或「角頭」協力合作及溝通。社區內部本來就存在長期靠廟方管理委員會相互協調出「不越界」的潛規則(參考下圖),如活動結束會在住戶門口貼上「緣籤」宣示自己的版塊勢力範圍。各廟間的送往迎來,一向是五條港社區住民依賴地緣關係的空間,提供信仰、活動及聚會,同時也是商業中心,如水仙宮主導整塊傳統市場。這樣子的既有文化活動,應該可以活化起來,成為橋接社造與藝造的力量。 ◎商業取向的未來社區政治? 邊緣化的海安路,不斷有文化活動介入空間修復,相關的論述及實踐有助我們預想未來社區的政治。藝造曾有前衛實作經驗、及為社區開拓想像空間的願景,但在巷仔口的社區政治上,實際仍有長路要走。藝造小團體往往安全地追求一致性、有共識及志願參與的社區營造,因而避開了較大尺度的社區內的鬥爭,但也使社區政治未能更加深化。有緊張關係的活動單位之間,因欠缺連結彼此的社區臍帶,日後如何面對內部的衝突,將是一大考驗。 【海安路的藍晒圖,在屋主收回且把牆面塗成白色後,遭人塗鴉為藍叫圖】 隨著地下街及停車場竣工,真正取代的是迎合消費及觀光需求的新興餐飲、娛樂或文創等商業單位及空間。藝造十年後的慶祝活動,由於欠缺社區政治,商業力量私自佔用公共空間 ,反而弔詭地成為活化老街的一環,原來的藍曬圖等原創作品變成當初海安路被破壞待修的古物,盛極一時的藝造終成為懷舊的文件展。看起來,社造及藝造等新舊力量的衝突,都已成歷史,藝造只是暫時性的文化活動,其後跟至的觀光、文創商圈及老街活化,反而變成長期與地方社區磨合的新興力量。 前車之鑑不遠,晚近又見到國家想再藉由村落文化發展計畫,在各地設立糅合藝術資源和社造資源的美學館,而提案團體也將成為進入社區新力量;我們也看到市府觀光局在未取得在地社區同意前,就計畫發包廠商在古意盎然的南勢港巷的長牆塗鴉,引起五條港居民反彈。海安路社區政治的前景,值得我們再觀察。

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「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事

萬毓澤 /國立中山大學社會學系 故事從巴西的「民主聖地」開始 「參與式民主」的重要闡釋者、政治理論學者Carole Pateman在經典著作《參與和民主理論》(Participation and Democratic Theory)中,曾這樣闡述參與式民主的核心論點:「在參與式的理論中,『參與』意謂(平等地)參與決策過程,而『政治平等』意謂擁有平等的權力來決定決策的結果」;「在參與式民主理論中,『參與』的主要功能是教育功能,而且是最廣義的教育,包括心理的面向,以及實踐民主技巧及民主程序」(Pateman, 1970: 43, 42)。參與式民主的理論與實踐多不勝數、各有特色,但近年來引人注目的「參與式預算」,似乎頗能符合Pateman的描述。 「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字。舉幾個例子:2005年,英國成立了半官方的「參與式預算小組」(Participatory Budgeting Unit),由民間的慈善團體「教會扶貧行動」(Church Action on Poverty)和官方的社區暨地方政府部(Department for Communities and Local Government)共同推動,至今已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行約150個試點;2007年,世界銀行出版了參與式預算的調查報告;參與式預算的國際會議也於2010年首度召開。不管是左的、右的、激進的、保守的政府與團體,似乎都能從「參與式預算」中各取所需。時至今日,同以「參與式預算」為名的方案或計畫,目標、內容可能南轅北轍,民眾「參與」的程度也可能有雲泥之別。但無論如何,如果要理解參與式預算,為當前不同的參與式預算實踐模式定位,似乎很難不追本溯源,回到參與式預算的發源地:巴西南大河州(Rio Grande do Sul)的首府愉港(Porto Alegre)。[1] 巴西工人黨(Partido dos Trabalhadores,PT)1988年在愉港取得執政權,1989年起在該地推動參與式預算(葡萄牙文為orçamento participativo,簡稱OP)。愉港的參與式預算,是一系列由下而上匯集公民意見的決策過程。在過程中,公民透過直接與間接的方式參與公共預算的決策和控制,不僅逐步將資源轉移至公共服務項目和較貧窮的社區,還促成了各種基層社區組織的蓬勃發展。在審議過程中,市政府公開所有預算,包括人員費用、公共債務、基本服務、投資、發展等,並組織各種會議,協助公民參與討論。 實施六、七年後,1996年的聯合國人居會議(United Nations Habitat Conference)將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一,也從此成為全世界「進步」或「左翼」都市治理的典範。 那麼,為什麼是愉港? 愉港可以說是巴西的「民主聖地」,長期扮演「反對都市」(oppositional city)的角色。1950年代及1960年代初期,中間偏左的巴西勞動黨(Partido Trabalhista Brasileiro,PTB)在愉港建立了深厚的基礎。[i]一個著名的例子是:1961年8月,軍方策動政變,南大河州州長Leonel Brizola(先前曾任愉港市長)在州長官邸內指揮反抗,在各地成立準軍事組織「民主抵抗委員會」(Comitê … Continue reading

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打狗港邊雜思:形塑高雄發展的三股力量

鄭力軒 /國立中山大學社會系  寒假期間與家人遊覽紅毛港文化園區,一望無盡的大海景觀固然宜人,但園區由來的解說卻不清不楚,這其實反映出該地區過去激烈爭鬥歷史轉化為靜態文化展示所碰到的尷尬,也燃起我書寫「我所認識的高雄港」的衝動。以田野方法的古典理論來說,要分析一個文化或社區最適合的位置是來自異文化又融入當地的研究者,一方面有外來者的差異感,可以對許多在地人視為理所當然的現象與規則能產生反思,另一方面又能夠進入在的文化體系,能夠釐清研究對象背後的文化邏輯。暫時撇開這個說法近年來受到的巨大挑戰,來到高雄工作接近五年,做了一些在地產業研究,也指導了幾篇以在地現象為主題的碩士論文,或多或少處在古典田野方法論所主張的研究位置上。在這裡就一個以來自外地的高雄市民及研究者的角度,勾勒我所觀察到形塑高雄港空間的三種互相鬥爭、協商的空間邏輯。   【紅毛港遷村前後的空照圖,2005年圖的藍色框框部分,即是紅毛港】 ◎被計畫的高雄港 很多人常有一個錯覺,以為高雄港歸高雄市政府管,這是為什麼高雄市長選舉時,高雄港的貨櫃量總是被特定媒體拿來說嘴的原因,但稍微了解情況的人都心知肚明,誰才是高雄港的老闆。高雄碼頭跟周邊用地直屬於交通部港務局管轄,幾年前甚至有高大的圍牆隔離高雄港與市區。後來高雄市政府成立海洋事務專責機構,一開始為了要跟港務局對等(抗?),成立的單位名稱是高雄市政府港務局,但雪片般來的各種公文、要求,都不是高雄市政府有權限處理的事務,多數都必須直接轉給「真正的」港務局。不堪作為「港務局信件轉寄中心」的困擾,高雄市港務局很快就更名改成海洋局。至於海洋局業務,十之八九都是「和中央政府協調」。 這個「港務局」的小波折凸顯出誰才是高雄港的老闆。更深一層來看,這反映出因港而生的高雄市「被計畫」的深層歷史紋理。打狗雖然從清代開始就是重要的通商口岸,但要從日治時代開始,港口才從自然生成的通商口岸與市集轉成國家計畫的大規模建設,而港口重要的戰略位置又衍生了其他的發展計畫,奠定了高雄不斷被計畫的命運。從哈瑪星的填海造陸,縱貫線鐵路完工,鹽埕的崛起來自於港口,又大又直利於運輸的道路來自大規模市街改正。高雄港口也衍生出世界最早的加工出口區,促成了十大建設重工業的落腳。在這個「被計畫」的脈絡下,高雄像張白紙不斷在圖面上被擘劃,編織著一個又一個的發展大夢,甚至到今日都仍然被丟了「自由經濟示範區」這個計畫。 【圖為日據時期的打狗港與填海造陸的哈瑪星。日據以來高雄都市發展脫離不了「被計畫」的命運】 高雄的政治經濟離不開一個又一個遠在中央所制定的計畫。這些計畫當然帶來了一些榮景,帶來許多城鄉移民,創造新的社會關係,但也帶來無數的光怪陸離,像是紅毛港的發展。1968年高雄港第二港口開通,紅毛港被大筆一畫,先被劃入臨海工業區,之後又被劃入大林商港區,從此開始全區禁建,展開長達半世紀的「遷村」行動。當年的規劃案對人口兩萬且為南部漁業重鎮與區域政治中心的紅毛港地區,僅僅以「本區尚未開發」草草帶過,在多年禁建之後,環境早已殘破不堪,加上周邊臨海工業區的擴建,將紅毛港包夾成為一個破落的孤島。解決這些問題的最終手段,就是透過A計劃衍生B計畫的脈絡下,又生出一個大型計劃,用「洲際貨櫃碼頭」的名義編列預算作為遷村補償。 在高雄市區裡,被計畫的紋理最鮮明的影響就是無所不在的中央。合併前的高雄市是台灣受中央政府控管面積最龐大的主要都市。高雄港歸交通部港務局管,左營軍港跟柴山歸國防部管,前鎮漁港歸漁業署管,加工出口區歸經濟部管,龐大的國營事業包括中鋼、中油、台肥等也歸經濟部管,甚至原本市民使用的西子灣海水浴場也一夕之間被教育部接管(對不起,就是本校)。如果考慮到仰賴中鋼、中油生存的龐大中下游廠商與包商,中央政府在高雄可說是無孔不入,甚至高雄捷運公司的最大股東是中鋼,一開始營運時的董事長還是由台北的經濟部所指派。這注定了不管中央或地方由誰執政,與中央部會官僚的角力構成了高雄在地政治與社會的核心議題。 ◎生活世界的高雄港 中央政府可以大筆一揮計畫出一個一個專區,劃出方格狀的道路與社區。然而要填滿這些根據抽象原則畫出來的空間,卻是在地的居民與外來的城鄉移民。生活世界不斷,也可以說必然,溢出原先抽象的規劃,實質的空間使用與治理,就在一定範圍內向住民的生活世界靠攏,產生新的生活與政治秩序。這個生活世界與抽象計畫的差異,最清楚的顯現在高雄港正面與背面、或者說海面與陸地的落差。從海面上看高雄港,看到的是一個個清楚劃分的碼頭與造船廠。多數的碼頭都可以清楚連結到不同時期的國家發展計畫,連結到一個又一個的中央政府大型專案。然而儘管近年來高雄空間解嚴,港口與市區的分隔大量縮減,多數碼頭與專區仍然設有清晰的門禁;從陸地上只能看到一座又一座的圍牆或鐵絲網。相對的,環繞在港口周邊的社區,不管是旗津或是前鎮,所看到的是類似台灣多數鄉鎮般長出來的空間;狹窄的巷弄、通往四面八方的機車、坐在路邊聊天下棋的老人、香火鼎盛的廟宇。這些港口內外的牆或鐵絲網所隔開的,既是空間的,也是階級的;真正在港口事務中具有權力的管理階層很少住在這些地方。相對的,這個牆外的、缺少大計畫、也缺少有效監控的生活世界,則是高雄草根意象的來源,不管這個是數百年的在地社群還是1970年代落腳的城鄉移民社區。人情世事以及所衍生的利益交換,與草根的道德直覺,支配了這些社區的傳統政治。 【哈瑪星的廟口是常民的生活世界,逸出「被計畫」的軌道】 生活世界與計畫空間絕非相安無事,兩者間的力量也絕非對等。民主化以前生活世界只能做為落伍的、等待開發與計畫的對象,隨時可以因中央計劃部門大筆一揮而消失,一個社區的存廢往往只是規劃人員的一念之間。為什麼同樣是漁村,人口數差距不大,同樣面臨大量港埠建設,旗津和紅毛港卻命運迥異,至今仍然是個謎。不過雖然高雄港的生活世界與規劃世界被隔離,仍出現一個異數,那就是漁船,不僅高雄港周邊的漁村社區可以自由進入港邊的通道,漁船一出海就難以監控的特質也使得漁港成為權力規劃的破口。高雄港內及周邊的近海漁業,不管實際上是捕的還是買的,從未因高雄港成為世界主要貨櫃港之一而消失。小型漁船穿梭於不斷進出的貨輪中,構成許多港務專家口中世界港口中罕見的現象。 這個高雄港空間治理上的妥協,不僅提供地方政府參與高雄港務的狹窄空間(高雄市海洋局的前身就是專管漁港的建設局漁業課),也在民主化後構成對抽象空間權威最大的挑戰。1996年紅毛港自救會,史無前例的利用漁船封鎖二港口的封港抗爭,迫使政府更進一步面對遷村的歷史問題,堪稱是這個長年受中央計畫擠壓的社區最大的反撲。然而,民主化後的反撲固然鬆動了中央計畫的絕對權威,卻無法真正撼動兩者間的不對等地位。   ◎被觀看的高雄港 相較於長年存在的中央計畫與生活世界,近十年浮現出來另一個趨勢,就是以地方政府為主體,企圖將高雄港打造成為被觀看的空間。這些趨勢使得港灣從過往運輸與生活的場域,轉變成為潛在的觀光場所,也提供地方政府一個施力點來挑戰港務局的權威。這個新興的空間運動最核心的特徵是將空間象徵化,建立吸引人,特別是吸引觀光客的符號體系。景觀,而非運輸或日常生活的實用性成為規劃的主要目標,至於這個符號來自甚麼脈絡,實務上常是一個次要的問題。港埠的巨大建設可以成為游港船觀看的景點,香蕉碼頭可以作為餐廳,離島兵士上船地點可以詮釋成為真愛,而旗津也可以重組成為聖淘沙。最經典的或許是紅毛港文化園區:這個歷經三十八年堪稱台灣最荒謬遷村案,在遷村完成後也可以重新成為一種可以被觀看的文化。 這個「被觀看」的趨勢的誕生,既非來自一聲令下的中央權力,也非純粹來自草根的生活需求,而是在新的政治經濟局勢裡,來自高雄以及台灣各地所浮現湧出匯聚的新生力量。這個新趨勢匯聚了幾個政治經濟的微妙變化:經濟的後工業化以及製造業外移後找尋新經濟出路的壓力,都會新興中產階級的休閒需求與文化品化,長期本土化以及社區運動所帶來地方意識的躍升,以及日趨激烈的政治競爭帶來新的許諾等,這些因素催生了新的空間邏輯,而使景觀的營造成為地方政治的競爭利器。作為一個因港而生的都市,高雄市政府無可避免地必須將高雄港擴建與轉移後產生的閒置空間,進行轉化,做為施政的重點之一。 【高雄港口近年來逐漸轉化為觀光的遊憩地點,包括遊艇休憩】 相較於中央計畫所仰賴的抽象規則與威權,地方生活世界所遵循的是義理人情,然而這些空間的形成與碰撞的解決往往蘊含了更複雜的社會與權力關係。主導這個新興空間邏輯的,是來自在地與外地交織的的目光。這個目光可能是外地觀光客的凝視,可能是市區中產階級「高雄跟上潮流」的成就感,可能是中年人「有地方可以帶外面朋友去」的面子,可能是生活品質改善的實質感受,也可能是帶有文藝文創的大義名分。這些對都市新景觀的渴望,推動了新的價值生產,提供了這個新的空間運動的政治與經濟基礎。 儘管符號可以轉化既有脈絡,景觀的建設與中央理性計畫和地方生活世界間的碰撞仍然無可避免。五金街拆除以及舢舨船廢除的爭議,駁二將倉庫指定為文化用地所引起倉庫業者的抗議,乃至與港務局的碼頭爭奪戰,都顯示出這個新興空間邏輯和其他邏輯間的衝突。景觀的改善也屢屢在政治攻防被質疑並不真實,沒能解決「真正」的問題。然而與之前衝突不同的是,被觀看的空間的擴張更接近陣地戰,也就是透過一次次折衝樽俎建立「成功」的個案,在透過一個個個案取得整體性的成果。當被觀看空間的建構成為都市政治的主軸是,也意味著新的都市政治邏輯的浮現。   ◎結語:重層交疊的高雄 在遊覽紅毛港文化園區的時候,不斷聽到來自高雄的遊客向其他同行友人說明的紅毛港史。就偶然聽到的片段來看,每個人似乎都有不同的歷史解釋與立場,某個意義上正凸顯出前述這些不同空間邏輯所交疊出多重的社會紋理、所衍生出高雄發展的多元歷史敘事以及市民不同的歷史記憶。就我觀點,理解這個城市過去以及勾勒未來發展,必須揚棄以文化或發展之名建構單一邏輯、單一敘事,承認正視重層交疊的歷史,並挖掘出不同機緣下來到這個城市的居民的生活世界,這也是社會學者責無旁貸的任務。 【註1:本文的兩張地圖圖片,感謝由中山大學葉高華老師所提供】 【註2:對紅毛港遷村案有興趣的可參考 [陳維展 2011 國家開發計劃與社區抵抗:以紅毛港遷村案為例],國立中山大學社會學研究所碩士論文】

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