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臺灣年金制度改革之內涵與思考

林宏陽/屏東科技大學社會工作系   1. 前言 自2012年10月份公佈勞工保險基金之精算報告後,即開啟一連串勞工、軍公教、私立學校教職員等職業身份退休給付制度的討論、倡議與改革。雖然該次年金改革的運作過程中曾成立「年金改革專案辦公室」、舉辦中央層級的橫向跨部會會議,以整合各個職業類別社會保險制度之給付內涵與水準。隨後在全台各地舉辦百餘場的年金改革說明會,說明與宣導政府欲改革之面向與內涵。針對勞工保險條例所提之甲、乙兩個改革案雖未能在立法院與公共輿論形成共識與決議;[1]公教人員與公立學校教職員所屬之制度雖有一定的成果,年金改革的幅度與成果相對有限社會政策於資源分配過程中所牽涉的利益糾葛甚鉅。 自2016年民進黨重回執政後,即展現對年金改革的高度重視,組成總統府國家年金改革委員會(以下簡稱年改會)。除以陳建仁副總統擔任年改會之召集人、林萬億政務委員擔任該委員會副召集人,召集社會之產官學與各職業類別代表,以及由社會各界所推薦選出之產官學界人士擔任委員,共38位,於2016年06月23日至11月10日間召開20次的委員會議。[2]之後,則透過四場分區年金改革委員會會議,匯聚更多觀點以協助形成共識與提案。 雖然年改會自選取委員的過程即爭議不斷,乃至於年改會委員會議與分區會議期間發生的杯葛與衝突情事,但年改會仍不失為一公開討論並傳遞相關資訊的平台。各群體所享有的退休給付制度可藉此更加透明,並於會議中提出個別群體的倡議與訴求,以共同探討社會適足之保障水準及其機制,為年改會的價值所在,以改善2012年年金改革過程中各說各話、缺乏對話基礎與機制、各界代表之參與相對有限,以及行政院所提出之改革內容未能反映各界之期待等問題(Lin, 2014)。 副總統陳建仁為國家年金改革委員會召集人。圖片來源:https://goo.gl/KxKut4 2. 年金改革之方針與當前行政院提案版本之內容 2.1 年金改革之方針 年金改革委員會於2017年01月19日提出「讓年金永續:領得到,領得久」為題的2017年金改革方案(草案)重點,揭示其改革的主要面向。[3]首先,年金改革之目標有三:財務永續、老年經濟安全之保障,以及職業衡平與世代互助。在此目標之下,各退休給付基金之財務壓力得以稍事舒緩;公務人員退休基金、教育人員退休基金以及勞保基金之破產大限分別延後至2044年、2043年與2036年。 第二,調降公教退休給付制度之所得替代率。延續1995年改革前,賦予退休軍公教人員額外老年經濟安全保障的優惠儲蓄存款辦法(俗稱18趴),於6年之內停止之改革規劃,並提供基本生活保障(每月新台幣25,000元或32,160元)。所得替代率將調降為「本俸兩倍」的75%,再依據每年調降1%的規劃,降至預定之「本俸兩倍」的60%。其目的,在於消弭不同職業別老年經濟安全保障水準的歧異。 第三,延長各職業類別退休給付制度的平均投保薪資計算期間,以降低臨退升遷所導致的給付水準不公平,以及以較短期間投保高額保障的社會保險給付濫用議題(俗稱「低薪高報」)等。改革通過後將逐年延長一年,並以15年最佳投保薪資水準之平均值,做為退休給付計算時的平均投保薪資基礎。 第四,推延足額老年年金給付之請領年齡至65歲,並納入減額給付之設計。此等規劃係依循勞工保險條例,使各職業類別請領足額老年年金給付之年齡皆推至65歲。若欲在年滿65歲以前請領給付者,最早可提前至60歲請領減額給付。 第五,為提高社會保險制度之財務穩定性,勞工保險與公教退撫基金之保費提撥上限,將視情形逐年調高1%,至預定的18%為止。關於此等改革精神,該文件提出世界各國之普遍可接受提撥費率為20%左右,亦應為我國年金改革之提撥率原則。另外,亦以18趴停止後所省下的政府資金,撥補至公教人員退撫基金以及勞工保險基金,收財務穩定與永續之效。 最後,則為建立跨職業類別之年資併計機制,以提昇各職業類別人力流動的可能性。亦即,提供受僱者得於私部門產業、公務人員、公私立學校教職員、軍人等職業類別間流動,並據此保留與保障已累積之年資。待請領老年年金給付時得以併計,有利被保險人取得年金給付之資格,增進經濟安全保障。 依據前述所歸納之六項原則,公務人員、教育人員、公私部門依據勞基法聘用之勞工與政務人員等四項主要改革法案與修法草案,皆於2017年03月30日送審。其中,除了勞工保險條例以現有規範部分修正之草案外,公務人員之退休法與退休撫卹制度整併為公務人員退休撫卹法草案、學校教職員退休條例與學校教職員撫卹條例合併為公立學校教職員退休撫卹條例草案,以及部分修正政務人員退休撫卹條例之草案等。   2.2 公務人員、公立學校教職員與勞工退休給付制度之草案內容 2.2.1 公務人員與公立學校教職員 根據公務人員退休撫卹法草案與公立學校教職員退休撫卹法草案內容,大致如下。首先,公務人員與公立學校教職員退休撫卹制度草案之提撥率,皆提昇為12%至18%之間,並維持由政府負擔65%的提撥,而雇員則自行負擔35%之費用。第二,其提撥費用之計算,仍維持以本俸兩倍為基礎。至於財務之精算,係以每3年精算一次,並以未來50年之財務狀況為精算期間。 第三,公務人員以及公立學校教職員之退休撫卹制度草案所訂定之退休給付請領條件,仍以服務滿5年且年滿60歲,或服務年資滿25年為要件。其中,法定之屆齡退休訂為65歲;因此,服務年資達5年以上且年滿65歲,則應逕行辦理屆齡退休。 第四,老年年金給付之舊制年資給付率計算方式,係以前15年每投保1年給予5%之給付率,15年之後每年給予1%之給付率;給付率上限為90%至95%。[4]對於新制年資之計算方式,係以前35年年資以每投保1年給予2%之給付率為原則,自第36年開始為每年給予1%之給付率;最高以75%為限。[5]即便如前述所提之高給付率,本次年金改革之草案亦規範新制實施前已退休人員之所得替代率。 所得替代率之計算方式,在公務人員部分,係規劃以年資達15年與25年為折點,給予不同之替代水準。年資滿15年者,可獲得所得替代率55%之保障。其後,每增加一年則給予所得替代率1.5%之增幅,達到70%為止。自年資達26年以後,係以每增加一年給予所得替代率1%為原則,最高認列35年;即所得替代率可達到80%。[6]其後,則依據草案之規劃,於新制實施後的第16年,將所得替代率之上限調降為60%。據此,年資介於15年與35年,而所得替代率則相對應調整為30%與60%。在公立學校教職員的部分,係以前15年之年資可獲得45%之所得替代率,自第16年起每年給予1.5%之所得替代率,最高係以75%為限。之後,則依據草案所規劃的調降機制,於新制實施後的第16年,   3.年金改革宜有之思考 根據年改會於2017年01月19日所揭示的年金改革方針,以及03月30日所提出的公務人員與公立學校教職員退休撫卹制度,以及勞工保險條例修正案之內容,對於促進財務之永續、代內(intra-generational)與代間(inter-generational)的公平,以及維繫老年經濟安全已有諸多著墨。即便如此,仍有其他可進一步思考的制度內涵,以作為本次後續或未來的調整方向。   3.1 年金期待權(vested rights)與年金請求權(rights to claim)之保障 年金期待權與年金請求權應屬年金保險制度不同階段之概念。年金請求權,係指被保險人滿足保險給付要件時,得請領給付之權利。至於年金期待權,則為被保險人滿足保險給付要件之前,所累積之請求權或年資被保留與保障的狀態(鍾秉正, 2003: … Continue reading

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年金改革:笨蛋!問題在制度!

葉崇揚/中央研究院人文社會科學研究中心   台灣年金改革:從福利擴張到福利削減 年金制度,一直以來就是福利國家的核心政策之一,而且往往成為福利國家改革的主要焦點,不僅是因為國家花在年金支出上的比例往往是最高的,也因為年金制度是福利國家面臨財政危機時,第一個被檢討的福利制度。從1980年代開始,西方福利國家以及日本和韓國開始一連串的年金改革,包括提高退休年齡、減少給付以及加入自動調整機制等一系列削減措施,即是希望能夠在人口高齡少子化的情況下,讓年金制度能夠在國家財政穩定的情況下,保障個人退休的經濟安全(OECD, 2015; Torp, 2015; Yeh, 2014)。 同樣的,台灣在歷經十幾年的討論,在2008年引進國民年金保險以及勞工保險年金化,也終於開始面臨年金支出過高危及國家財政問題,開始年金改革的討論。2012年,雖然年金改革的聲音一度出現,但是卻草草落幕。 2016年,民進黨不僅獲得總統選舉的勝利,同時在執政之後,信誓旦旦地要完成年金改革,並在一年內將年金改革草案送進立法院。在520之後,隨即成立年金改革委員會,並邀請社會各界於每周舉行一次的委員會中進行討論。雖然進行了20次的委員會討論,但是年金改革委員會中的參與者,幾乎各言爾志,毫無共識。在此一情況下,年金改革委員會於2016年12月31日舉行了第一次的北區國是會議,但在場外抗議的民眾闖入會場之後,同樣草草結束。2017年1月時,分別再於南部、中部和東部舉行了三次國是會議,同樣都面臨了激烈的抗議。於南部舉行的國是會議,甚至部分與會人士甚至在抗議民眾的阻擋下,不得其門而入。即便如此,全國國是會議依然於1月22日在總統府舉行,場外依然聚集了抗議民眾。討論了數個月的年金改革方案,在紛紛擾擾的過程中草草結束之後,終於有個比較明確的版本出現。 2017年1月8日,國家年金改革座談會南部場在高雄國際會議中心舉行,軍公教數千人群聚場外抗議。圖片來源:民報,記者陳俊廷攝(https://goo.gl/vDjUvj) 年金改革方案的內涵 年金改革辦公室洋洋灑灑地列出了年金改革的必要性與急迫性,但可歸納為兩點。第一,年金體系的財務問題,這也是台灣年金改革最主要、最被期待進一步解決的問題。目前台灣年金體系的財務問題可從支出面和收入面來看。從支出面而言,目前部分職業類別的年金給付所得替代率過,再加上未來預期人口結構逐漸高齡化,將使得領取年金給付的人數越來越多。從收入面而言,也就是年金體系的保費收入不足,主要是因為目前保費費率過低以及繳納保費的工作人口太少所造成。第二,制度分歧複雜與分立,造成社會不公平。目前台灣的年金體系採取職業分立的社會保險制度,不同的職業類別分屬於不同的社會保險以及不同的職業年金體系中;同時,不同的年金制度卻存在著不同的給付率、保費費率等等。這不僅未能做到過去討論年金制度時所宣稱的「制度分立、內涵整合」的原則,同時也造成職業類別之間的不平等。 因此,日前行政院年金改革辦公室所提出的改革構想,雖然在目標上是以三大目標為主,分別是(1)健全年金財務、促進制度永續;(2)確保老年生活、經濟安全無虞;(3)兼顧職業衡平、實現世代互助。雖然羅列數點改革要點,但是基本方向即是「少領、多繳和延退」。少領,即是削減軍公教人員的年金給付率以及取消特殊規定(18%或者是黨職併公職)。多繳,即是緩慢增加各類社會保險的保費費率到18%或者以上。同時,在財務平衡計算公式中,納入自動調整機制,也就是在計算保費費率和給付水準時,必須同時考慮到人口因素和經濟成長等結構因素。藉由這些措施解決年金體系的財務永續問題,並且使軍公教人員的年金給付水準降至與勞工類似,而達成內涵一致的目標。最後,則是延退,則是將退休年齡或者是請領給付的年齡提高到65歲。   年金改革的政治難題 此次民進黨政府所提出來的年金改革方案,其基調即是透過削減軍公教退休人員的年金給付,在未來逐漸地增高保費以及延長退休年齡。此種福利削減的作法,在世界先進福利國家中,如英國、德國和義大利等,幾乎都在1990年代和2000年代陸續發生,當時也如同台灣一般引起激烈的政治抗爭。2010年時,我在英國攻讀博士學位時,剛好適逢英國選舉,選舉結果為保守黨獲得勝利,執政之後,英國政府旋即開啟年金改革,希望能夠削減公務人員的年金給付。因此,也引起英國公務人員的抗議,從各大大小小的抗議遊行與行動,到許多罷工的活動,包括大學教職員的罷工,不僅使得英國街道充滿垃圾,也使得我們大學數次放假。不過最終依然通過年金改革。 此種情景不只發生在2011年的英國,發生在1980年代的柴契爾夫人主政的英國,也發生在歐陸許多國家,如1990年代的義大利。就如同美國政治學家,Paul Pierson (1994),研究英國與美國福利改革時,就告訴我們福利削減勢必會引起抗爭,特別是年金。當一項福利政策逐漸成熟,越來越多人領取此項福利政策的給付時,那麼針對此項福利政策所進行的給付削減,將會引起社會抗爭,特別是此項福利政策是年金或是普及式給付時,因為年金給付是個人經過數十年的繳納保費(義務)之後,才能領取給付(權利)的政策;再加上老年人往往是公民中投票率最高的。因此,年金改革所遭遇的政治困境,不言可喻。 台灣年金改革所面臨政治困境,就如同許多歐洲福利國家年金改革時所面臨的政治困境一般。被改革者(已退休和未退休軍公教人員)開始一連串的社會抗爭,不論是透過隱性的抗議手段或者是顯性的集體性抗爭行動,都或多或少使得此一議題進一步激化。為何台灣眾望所歸的年金改革,遭遇如此的政治抗爭呢?對照Paul Pierson (1994)研究以及國外許多年金改革的經驗,民進黨政府所提出的年金改革方案主要的根本問題在於直接削減年金給付(包括已退休者以及未來即將退休的中高齡勞工)。因為直接刪減福利的方式將會引起大規模的抗議。1990年代義大利的年金改革即是一例,即是因為直接削減退休者的年金給付,而遭遇大規模的抗議;但是爾後,義大利採取逐年削減年金給付,而非一次到位(Natali, 2008)。但是,綜觀台灣目前的年金改革方案,卻是直接削減已退休的軍公教人員的年金給付,因而引起他們的抗議。 在世界各國的年金改革中,年金改革成功的主要條件在於三點(Natali, 2008; Pierson, 1994)。第一,採取較為隱晦式的作法,並盡量避免削減已退休者的年金給付。包括將年金給付計算公式中的平均薪資從最高的5年延長到最高的15年或者是終生的平均薪資;抑或將年金給付水準的變動從每年根據平均薪資上漲率調動,改為根據每年的物價指數調動(歐洲福利國家平均薪資的上漲率會高於物價指數,因此改以根據物價指數調動時,年金給付將會逐年減少);抑或將年金給付的計算公式改得更為複雜,如加入各項不同的自動調整因素(包括總體經濟成長、生育率、老年人口比例等等因素),使得社會大眾覺得年金給付的調整是公平的。英國在2011年時通過的公部門勞工的年金改革時,也就是將年金給付水準的調整改以消費者物價指數(Consumer Price Index)為基準,而非零售物價指數(Retail Price Index),平均而言,這使得整個年金給付水準少了15%左右;而德國在2004年加入自動調整機制後,其所得替代率就逐年下降。透過這些複雜或者是隱晦式的調整機制,主要是因為福利改革將會引給特定人口群的抗議,並將其福利改革過程中所造成福利給付損失歸咎於執政者,因此當透過複雜且隱晦式調整機制可以讓被改革者不會立即感受到給付的損失,且也無法將福利改革的責任歸咎於特定的政黨或是政治人物,最終進而減少社會大眾(或者是年金給付領取者)對年金改革的抗爭。 第二,透過危機論述的宣傳,以強化改革的正當性(Bonoli, 2012)。對於成功的福利改革而言,其中一項必要的條件即是其改革的正當性,而這往往是會採取透過危機論述的宣傳而達成。這背後主要的原因在於福利削減的過程勢必會引起特定群體的抗議與不滿,因此往往會使得改革者必須採取較為複雜的做法,如底下的第一點所述,以避免福利改革的責任集中於特定的政黨或是政治人物。此種作法稱為責難避免(blame-avoidance)。但是,透過危機論述的宣傳(如人口老化造成的福利國家財務危機),可以讓改革者成為拯救福利國家財政(或年金體系)的主要成就者,而藉此將危機轉變為轉機,此種作法即是所謂的爭取信用(credit-claiming)的政治策略。事實上,綜觀歐洲福利國家年金改革,如義大利、德國和希臘等國家,年金改革成功的經驗都是建立在改革者能夠有效的利用危機論述。 第三,改革共識的建立。西方福利國家改革過程中,成敗的界線往往只在於是否能形成廣泛地社會共識,譬如瑞典即是如此。民進黨政府執政之後,將年金改革視作執政的首要目標,而且期待透過年金改革委員會的成立和國是會議廣納社會大眾的聲音,並形成共識。期待透過此種方式降低社會大眾的紛擾。然而,綜觀歷次的年金改委員會的會議以及數次國是會議,也可以看到並無具體的共識形成。而且其改革方案也多以直接削減軍公教人員年金給付為主,並沒有較為細緻或是隱晦式的年金改革方式,而引起他們的抗議。在缺乏共識以及改革方案直接削減特定群體的福利給付的情況下,此一改革方案不僅引起社會抗議,也可能會落入軍公教人員所說的「假改革、真鬥爭」的口實。未來人口高齡少子化的情況下,台灣福利體系未來將會面臨越來越多的福利削減的改革,國家或者是其他政治行動者,應該思考的是如何建立一個形成改革共識的實質機制,而非表面上的程序;同時,應該採取更為細緻或是更為隱晦式的改革方案。藉由社會共識形成以及細膩的改革方案降低社會衝突。 「監督年金改革行動聯盟」數千人於1月22日在凱道格蘭大道表達訴求。 圖片來源:中央社,https://goo.gl/FwY8wq 笨蛋!問題在制度!–我們需要甚麼樣的年金體系? 目前民進黨政府所提出的年金改革構想,短期內可以解決年金財務的問題,但是長期而言勢必將台灣年金體系帶向另外一個財政懸崖。 … Continue reading

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