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年金改革:笨蛋!問題在制度!

葉崇揚/中央研究院人文社會科學研究中心   台灣年金改革:從福利擴張到福利削減 年金制度,一直以來就是福利國家的核心政策之一,而且往往成為福利國家改革的主要焦點,不僅是因為國家花在年金支出上的比例往往是最高的,也因為年金制度是福利國家面臨財政危機時,第一個被檢討的福利制度。從1980年代開始,西方福利國家以及日本和韓國開始一連串的年金改革,包括提高退休年齡、減少給付以及加入自動調整機制等一系列削減措施,即是希望能夠在人口高齡少子化的情況下,讓年金制度能夠在國家財政穩定的情況下,保障個人退休的經濟安全(OECD, 2015; Torp, 2015; Yeh, 2014)。 同樣的,台灣在歷經十幾年的討論,在2008年引進國民年金保險以及勞工保險年金化,也終於開始面臨年金支出過高危及國家財政問題,開始年金改革的討論。2012年,雖然年金改革的聲音一度出現,但是卻草草落幕。 2016年,民進黨不僅獲得總統選舉的勝利,同時在執政之後,信誓旦旦地要完成年金改革,並在一年內將年金改革草案送進立法院。在520之後,隨即成立年金改革委員會,並邀請社會各界於每周舉行一次的委員會中進行討論。雖然進行了20次的委員會討論,但是年金改革委員會中的參與者,幾乎各言爾志,毫無共識。在此一情況下,年金改革委員會於2016年12月31日舉行了第一次的北區國是會議,但在場外抗議的民眾闖入會場之後,同樣草草結束。2017年1月時,分別再於南部、中部和東部舉行了三次國是會議,同樣都面臨了激烈的抗議。於南部舉行的國是會議,甚至部分與會人士甚至在抗議民眾的阻擋下,不得其門而入。即便如此,全國國是會議依然於1月22日在總統府舉行,場外依然聚集了抗議民眾。討論了數個月的年金改革方案,在紛紛擾擾的過程中草草結束之後,終於有個比較明確的版本出現。 2017年1月8日,國家年金改革座談會南部場在高雄國際會議中心舉行,軍公教數千人群聚場外抗議。圖片來源:民報,記者陳俊廷攝(https://goo.gl/vDjUvj) 年金改革方案的內涵 年金改革辦公室洋洋灑灑地列出了年金改革的必要性與急迫性,但可歸納為兩點。第一,年金體系的財務問題,這也是台灣年金改革最主要、最被期待進一步解決的問題。目前台灣年金體系的財務問題可從支出面和收入面來看。從支出面而言,目前部分職業類別的年金給付所得替代率過,再加上未來預期人口結構逐漸高齡化,將使得領取年金給付的人數越來越多。從收入面而言,也就是年金體系的保費收入不足,主要是因為目前保費費率過低以及繳納保費的工作人口太少所造成。第二,制度分歧複雜與分立,造成社會不公平。目前台灣的年金體系採取職業分立的社會保險制度,不同的職業類別分屬於不同的社會保險以及不同的職業年金體系中;同時,不同的年金制度卻存在著不同的給付率、保費費率等等。這不僅未能做到過去討論年金制度時所宣稱的「制度分立、內涵整合」的原則,同時也造成職業類別之間的不平等。 因此,日前行政院年金改革辦公室所提出的改革構想,雖然在目標上是以三大目標為主,分別是(1)健全年金財務、促進制度永續;(2)確保老年生活、經濟安全無虞;(3)兼顧職業衡平、實現世代互助。雖然羅列數點改革要點,但是基本方向即是「少領、多繳和延退」。少領,即是削減軍公教人員的年金給付率以及取消特殊規定(18%或者是黨職併公職)。多繳,即是緩慢增加各類社會保險的保費費率到18%或者以上。同時,在財務平衡計算公式中,納入自動調整機制,也就是在計算保費費率和給付水準時,必須同時考慮到人口因素和經濟成長等結構因素。藉由這些措施解決年金體系的財務永續問題,並且使軍公教人員的年金給付水準降至與勞工類似,而達成內涵一致的目標。最後,則是延退,則是將退休年齡或者是請領給付的年齡提高到65歲。   年金改革的政治難題 此次民進黨政府所提出來的年金改革方案,其基調即是透過削減軍公教退休人員的年金給付,在未來逐漸地增高保費以及延長退休年齡。此種福利削減的作法,在世界先進福利國家中,如英國、德國和義大利等,幾乎都在1990年代和2000年代陸續發生,當時也如同台灣一般引起激烈的政治抗爭。2010年時,我在英國攻讀博士學位時,剛好適逢英國選舉,選舉結果為保守黨獲得勝利,執政之後,英國政府旋即開啟年金改革,希望能夠削減公務人員的年金給付。因此,也引起英國公務人員的抗議,從各大大小小的抗議遊行與行動,到許多罷工的活動,包括大學教職員的罷工,不僅使得英國街道充滿垃圾,也使得我們大學數次放假。不過最終依然通過年金改革。 此種情景不只發生在2011年的英國,發生在1980年代的柴契爾夫人主政的英國,也發生在歐陸許多國家,如1990年代的義大利。就如同美國政治學家,Paul Pierson (1994),研究英國與美國福利改革時,就告訴我們福利削減勢必會引起抗爭,特別是年金。當一項福利政策逐漸成熟,越來越多人領取此項福利政策的給付時,那麼針對此項福利政策所進行的給付削減,將會引起社會抗爭,特別是此項福利政策是年金或是普及式給付時,因為年金給付是個人經過數十年的繳納保費(義務)之後,才能領取給付(權利)的政策;再加上老年人往往是公民中投票率最高的。因此,年金改革所遭遇的政治困境,不言可喻。 台灣年金改革所面臨政治困境,就如同許多歐洲福利國家年金改革時所面臨的政治困境一般。被改革者(已退休和未退休軍公教人員)開始一連串的社會抗爭,不論是透過隱性的抗議手段或者是顯性的集體性抗爭行動,都或多或少使得此一議題進一步激化。為何台灣眾望所歸的年金改革,遭遇如此的政治抗爭呢?對照Paul Pierson (1994)研究以及國外許多年金改革的經驗,民進黨政府所提出的年金改革方案主要的根本問題在於直接削減年金給付(包括已退休者以及未來即將退休的中高齡勞工)。因為直接刪減福利的方式將會引起大規模的抗議。1990年代義大利的年金改革即是一例,即是因為直接削減退休者的年金給付,而遭遇大規模的抗議;但是爾後,義大利採取逐年削減年金給付,而非一次到位(Natali, 2008)。但是,綜觀台灣目前的年金改革方案,卻是直接削減已退休的軍公教人員的年金給付,因而引起他們的抗議。 在世界各國的年金改革中,年金改革成功的主要條件在於三點(Natali, 2008; Pierson, 1994)。第一,採取較為隱晦式的作法,並盡量避免削減已退休者的年金給付。包括將年金給付計算公式中的平均薪資從最高的5年延長到最高的15年或者是終生的平均薪資;抑或將年金給付水準的變動從每年根據平均薪資上漲率調動,改為根據每年的物價指數調動(歐洲福利國家平均薪資的上漲率會高於物價指數,因此改以根據物價指數調動時,年金給付將會逐年減少);抑或將年金給付的計算公式改得更為複雜,如加入各項不同的自動調整因素(包括總體經濟成長、生育率、老年人口比例等等因素),使得社會大眾覺得年金給付的調整是公平的。英國在2011年時通過的公部門勞工的年金改革時,也就是將年金給付水準的調整改以消費者物價指數(Consumer Price Index)為基準,而非零售物價指數(Retail Price Index),平均而言,這使得整個年金給付水準少了15%左右;而德國在2004年加入自動調整機制後,其所得替代率就逐年下降。透過這些複雜或者是隱晦式的調整機制,主要是因為福利改革將會引給特定人口群的抗議,並將其福利改革過程中所造成福利給付損失歸咎於執政者,因此當透過複雜且隱晦式調整機制可以讓被改革者不會立即感受到給付的損失,且也無法將福利改革的責任歸咎於特定的政黨或是政治人物,最終進而減少社會大眾(或者是年金給付領取者)對年金改革的抗爭。 第二,透過危機論述的宣傳,以強化改革的正當性(Bonoli, 2012)。對於成功的福利改革而言,其中一項必要的條件即是其改革的正當性,而這往往是會採取透過危機論述的宣傳而達成。這背後主要的原因在於福利削減的過程勢必會引起特定群體的抗議與不滿,因此往往會使得改革者必須採取較為複雜的做法,如底下的第一點所述,以避免福利改革的責任集中於特定的政黨或是政治人物。此種作法稱為責難避免(blame-avoidance)。但是,透過危機論述的宣傳(如人口老化造成的福利國家財務危機),可以讓改革者成為拯救福利國家財政(或年金體系)的主要成就者,而藉此將危機轉變為轉機,此種作法即是所謂的爭取信用(credit-claiming)的政治策略。事實上,綜觀歐洲福利國家年金改革,如義大利、德國和希臘等國家,年金改革成功的經驗都是建立在改革者能夠有效的利用危機論述。 第三,改革共識的建立。西方福利國家改革過程中,成敗的界線往往只在於是否能形成廣泛地社會共識,譬如瑞典即是如此。民進黨政府執政之後,將年金改革視作執政的首要目標,而且期待透過年金改革委員會的成立和國是會議廣納社會大眾的聲音,並形成共識。期待透過此種方式降低社會大眾的紛擾。然而,綜觀歷次的年金改委員會的會議以及數次國是會議,也可以看到並無具體的共識形成。而且其改革方案也多以直接削減軍公教人員年金給付為主,並沒有較為細緻或是隱晦式的年金改革方式,而引起他們的抗議。在缺乏共識以及改革方案直接削減特定群體的福利給付的情況下,此一改革方案不僅引起社會抗議,也可能會落入軍公教人員所說的「假改革、真鬥爭」的口實。未來人口高齡少子化的情況下,台灣福利體系未來將會面臨越來越多的福利削減的改革,國家或者是其他政治行動者,應該思考的是如何建立一個形成改革共識的實質機制,而非表面上的程序;同時,應該採取更為細緻或是更為隱晦式的改革方案。藉由社會共識形成以及細膩的改革方案降低社會衝突。 「監督年金改革行動聯盟」數千人於1月22日在凱道格蘭大道表達訴求。 圖片來源:中央社,https://goo.gl/FwY8wq 笨蛋!問題在制度!–我們需要甚麼樣的年金體系? 目前民進黨政府所提出的年金改革構想,短期內可以解決年金財務的問題,但是長期而言勢必將台灣年金體系帶向另外一個財政懸崖。 … Continue reading

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