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臺灣年金制度改革之內涵與思考

林宏陽/屏東科技大學社會工作系   1. 前言 自2012年10月份公佈勞工保險基金之精算報告後,即開啟一連串勞工、軍公教、私立學校教職員等職業身份退休給付制度的討論、倡議與改革。雖然該次年金改革的運作過程中曾成立「年金改革專案辦公室」、舉辦中央層級的橫向跨部會會議,以整合各個職業類別社會保險制度之給付內涵與水準。隨後在全台各地舉辦百餘場的年金改革說明會,說明與宣導政府欲改革之面向與內涵。針對勞工保險條例所提之甲、乙兩個改革案雖未能在立法院與公共輿論形成共識與決議;[1]公教人員與公立學校教職員所屬之制度雖有一定的成果,年金改革的幅度與成果相對有限社會政策於資源分配過程中所牽涉的利益糾葛甚鉅。 自2016年民進黨重回執政後,即展現對年金改革的高度重視,組成總統府國家年金改革委員會(以下簡稱年改會)。除以陳建仁副總統擔任年改會之召集人、林萬億政務委員擔任該委員會副召集人,召集社會之產官學與各職業類別代表,以及由社會各界所推薦選出之產官學界人士擔任委員,共38位,於2016年06月23日至11月10日間召開20次的委員會議。[2]之後,則透過四場分區年金改革委員會會議,匯聚更多觀點以協助形成共識與提案。 雖然年改會自選取委員的過程即爭議不斷,乃至於年改會委員會議與分區會議期間發生的杯葛與衝突情事,但年改會仍不失為一公開討論並傳遞相關資訊的平台。各群體所享有的退休給付制度可藉此更加透明,並於會議中提出個別群體的倡議與訴求,以共同探討社會適足之保障水準及其機制,為年改會的價值所在,以改善2012年年金改革過程中各說各話、缺乏對話基礎與機制、各界代表之參與相對有限,以及行政院所提出之改革內容未能反映各界之期待等問題(Lin, 2014)。 副總統陳建仁為國家年金改革委員會召集人。圖片來源:https://goo.gl/KxKut4 2. 年金改革之方針與當前行政院提案版本之內容 2.1 年金改革之方針 年金改革委員會於2017年01月19日提出「讓年金永續:領得到,領得久」為題的2017年金改革方案(草案)重點,揭示其改革的主要面向。[3]首先,年金改革之目標有三:財務永續、老年經濟安全之保障,以及職業衡平與世代互助。在此目標之下,各退休給付基金之財務壓力得以稍事舒緩;公務人員退休基金、教育人員退休基金以及勞保基金之破產大限分別延後至2044年、2043年與2036年。 第二,調降公教退休給付制度之所得替代率。延續1995年改革前,賦予退休軍公教人員額外老年經濟安全保障的優惠儲蓄存款辦法(俗稱18趴),於6年之內停止之改革規劃,並提供基本生活保障(每月新台幣25,000元或32,160元)。所得替代率將調降為「本俸兩倍」的75%,再依據每年調降1%的規劃,降至預定之「本俸兩倍」的60%。其目的,在於消弭不同職業別老年經濟安全保障水準的歧異。 第三,延長各職業類別退休給付制度的平均投保薪資計算期間,以降低臨退升遷所導致的給付水準不公平,以及以較短期間投保高額保障的社會保險給付濫用議題(俗稱「低薪高報」)等。改革通過後將逐年延長一年,並以15年最佳投保薪資水準之平均值,做為退休給付計算時的平均投保薪資基礎。 第四,推延足額老年年金給付之請領年齡至65歲,並納入減額給付之設計。此等規劃係依循勞工保險條例,使各職業類別請領足額老年年金給付之年齡皆推至65歲。若欲在年滿65歲以前請領給付者,最早可提前至60歲請領減額給付。 第五,為提高社會保險制度之財務穩定性,勞工保險與公教退撫基金之保費提撥上限,將視情形逐年調高1%,至預定的18%為止。關於此等改革精神,該文件提出世界各國之普遍可接受提撥費率為20%左右,亦應為我國年金改革之提撥率原則。另外,亦以18趴停止後所省下的政府資金,撥補至公教人員退撫基金以及勞工保險基金,收財務穩定與永續之效。 最後,則為建立跨職業類別之年資併計機制,以提昇各職業類別人力流動的可能性。亦即,提供受僱者得於私部門產業、公務人員、公私立學校教職員、軍人等職業類別間流動,並據此保留與保障已累積之年資。待請領老年年金給付時得以併計,有利被保險人取得年金給付之資格,增進經濟安全保障。 依據前述所歸納之六項原則,公務人員、教育人員、公私部門依據勞基法聘用之勞工與政務人員等四項主要改革法案與修法草案,皆於2017年03月30日送審。其中,除了勞工保險條例以現有規範部分修正之草案外,公務人員之退休法與退休撫卹制度整併為公務人員退休撫卹法草案、學校教職員退休條例與學校教職員撫卹條例合併為公立學校教職員退休撫卹條例草案,以及部分修正政務人員退休撫卹條例之草案等。   2.2 公務人員、公立學校教職員與勞工退休給付制度之草案內容 2.2.1 公務人員與公立學校教職員 根據公務人員退休撫卹法草案與公立學校教職員退休撫卹法草案內容,大致如下。首先,公務人員與公立學校教職員退休撫卹制度草案之提撥率,皆提昇為12%至18%之間,並維持由政府負擔65%的提撥,而雇員則自行負擔35%之費用。第二,其提撥費用之計算,仍維持以本俸兩倍為基礎。至於財務之精算,係以每3年精算一次,並以未來50年之財務狀況為精算期間。 第三,公務人員以及公立學校教職員之退休撫卹制度草案所訂定之退休給付請領條件,仍以服務滿5年且年滿60歲,或服務年資滿25年為要件。其中,法定之屆齡退休訂為65歲;因此,服務年資達5年以上且年滿65歲,則應逕行辦理屆齡退休。 第四,老年年金給付之舊制年資給付率計算方式,係以前15年每投保1年給予5%之給付率,15年之後每年給予1%之給付率;給付率上限為90%至95%。[4]對於新制年資之計算方式,係以前35年年資以每投保1年給予2%之給付率為原則,自第36年開始為每年給予1%之給付率;最高以75%為限。[5]即便如前述所提之高給付率,本次年金改革之草案亦規範新制實施前已退休人員之所得替代率。 所得替代率之計算方式,在公務人員部分,係規劃以年資達15年與25年為折點,給予不同之替代水準。年資滿15年者,可獲得所得替代率55%之保障。其後,每增加一年則給予所得替代率1.5%之增幅,達到70%為止。自年資達26年以後,係以每增加一年給予所得替代率1%為原則,最高認列35年;即所得替代率可達到80%。[6]其後,則依據草案之規劃,於新制實施後的第16年,將所得替代率之上限調降為60%。據此,年資介於15年與35年,而所得替代率則相對應調整為30%與60%。在公立學校教職員的部分,係以前15年之年資可獲得45%之所得替代率,自第16年起每年給予1.5%之所得替代率,最高係以75%為限。之後,則依據草案所規劃的調降機制,於新制實施後的第16年,   3.年金改革宜有之思考 根據年改會於2017年01月19日所揭示的年金改革方針,以及03月30日所提出的公務人員與公立學校教職員退休撫卹制度,以及勞工保險條例修正案之內容,對於促進財務之永續、代內(intra-generational)與代間(inter-generational)的公平,以及維繫老年經濟安全已有諸多著墨。即便如此,仍有其他可進一步思考的制度內涵,以作為本次後續或未來的調整方向。   3.1 年金期待權(vested rights)與年金請求權(rights to claim)之保障 年金期待權與年金請求權應屬年金保險制度不同階段之概念。年金請求權,係指被保險人滿足保險給付要件時,得請領給付之權利。至於年金期待權,則為被保險人滿足保險給付要件之前,所累積之請求權或年資被保留與保障的狀態(鍾秉正, 2003: … Continue reading

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