不只是京華城：探索臺灣的容積點石成金術

*本文部分內容改寫自《臺灣社會學刊》上已發表之論文〈重探都市金融化：探索大臺北都市空權經濟化的過程〉。

陳虹穎／國立政治大學創新國際學院

現任民眾黨黨主席柯文哲擔任臺北市市長期間，因同意京華城的容積率自560%翻倍至840%，遭羈押調查。其政策與技術幕僚是否涉及貪瀆，亦成為焦點。同一時間，其他政黨執政縣市中，單一財團機構為何能合法讓容積倍增，也短暫受到關注（譬如高雄市的國賓飯店改建案、新竹馬偕改建案等）。

事實上，京華城案僅是冰山一隅。都市容積是否濫發，幾乎是臺灣每個染上炒房熱的都市裡「房間裡的大象」。要讓這類爭議不只停留於政黨惡鬥，而是停止錯誤的環境政策，我們應將目光轉向更普遍日常的容積爭議。

譬如，為什麼新建案門口原本細瘦的樹苗，在竣工幾個月後就消失了？巷子明明不寬，為什麼能蓋20多層高樓？有人不解自己花錢買的大樓公設，為什麼要開放給外來民眾使用？被說是違建、甚至還拆了大門？^[1]也有人不曉得明明參與都更換屋，為什麼到頭來反倒背了貸款？

問題根源，不只是當前新聞媒體上可見的政治攻防。如果試著檢視其他更長遠影響、形塑都市環境的容積政策，不難發現，無論是中央或地方政府，能夠發放容積的名目，多到令人眼花撩亂。

容積如何經濟化

我們經常說都市土地寸土寸金。但在研究容積政策的過程中，我逐漸認知到，「土地因稀缺而昂貴」的說法，並不總是成立。

都市計畫裡，每個地塊的「土地使用分區」，都對應了一組組容積率、建蔽率屬性。容積率決定了建物能蓋多少總面積、建蔽率則決定了建物在一基地上可覆蓋比例，兩者相除決定了建物樓層高度。

近年來，隨著各種「容積」政策的放寬、加給，上述容積率與建蔽率規定都早已彈性化，促成臺灣城市邁向「高容積」^[2]時代。房屋供給量增加，卻未見房價下跌。那麼，所謂的高房價，多大程度仍是因為「土地」的稀缺性呢？

我在《臺灣社會學刊》「金融社會研究特刊」上發表的〈重探都市金融化：探索大臺北都市空權經濟化的過程〉，就在探討「都市容積」怎麼從一種3D版的規劃度量工具，轉而成為都市規劃、建築與銀行金融、房產經濟的一種「市場裝置」。當然，容積本身是被創造出來的，在文章裡，我聚焦在臺灣都市規劃與不動產開發領域常用的三種創造容積的政策工具──容積獎勵、容積移轉與增額容積。

經濟社會學者Michelle Callon和Koray Caliskan提出「經濟化」^[3]概念，來分析容積經濟。看見容積的「經濟化」過程，目的是看見當前臺灣的都市空間是如何受到容積經濟所驅動。我這裡所謂的容積經濟，指的是大量容積空間的創造、流動、拼裝到營建，在臺灣如何被建構、甚至鞏固為一種不可逆的都市趨勢。

這樣的趨勢並非舉世皆然，而是臺灣的都市治理不斷提高對於容積作為財務工具（從獎勵到取代預算）的依賴。而這樣的依賴，反映的是都市容積不只是規劃工具，它也同時轉譯於空間規劃、社會需求／慾望與地產金融之間。

打開容積經濟化的過程，我們看見以下兩條交織的線索：

第一，容積成為政府「預算」的替代品

我們常常隱約覺得政府在鼓勵炒房。但除了提供低利率、低持有稅環境，以及官商勾結等例外狀態，對於政府為何帶頭炒房，好像說不出個所以然。

若要說這與容積政策有什麼關係，一言以蔽之，就是除了稅收，我們的政府在公共建設、都市住房、治理等預算上，持續將都市上空，當成自己的印鈔機。

當前政府政策方向，透過譬如「青年安心成家」、「侯康貸」等低利房貸優惠，一方面安撫住不起的青年，讓大家有離「安身立命」不太遠的感覺；另一方面，聚焦於軌道建設題材，為沿線房屋市場注入活水，確保投資人與房奴們前仆後繼投入。短期來看，發放容積，的確可立即免除公共建設工程土地價格上漲風險。但長期來看，這個作法，前提是公部門必須把容積發放後續衍生的建築原料採集、運送、開發、拆除、掩埋──都市化的主要驅動過程，排除於都市淨零碳排的政策目標之外。但這也使地方政府的氣候調適與減緩政策，有掩耳盜鈴的嫌疑。

第二，政府為容積計價與造市

借引經濟社會學對於政策／集體關注議題的市場化（markets for collective concerns）的討論，我在該文中討論，個別容積政策如何啟動商品化、市場化路徑，而其拼裝後的結果，甚至啟動了資產化過程，使得「垂直都市化」發展趨勢能無視少子化的未來，成為臺灣環境不可逆的宿命。

在此，我以常見的「容積獎勵」說明。這個工具在採取分區（zoning）制度的主要大城市裡相當普及。具體作法是，地方政府發放5%-10%獎勵容積給發展商，以容積率的彈性化，推動城市空間朝向特定方向生產（譬如要求開發商設立公共設施、綠建築等）。這個具備清楚對價關係的政策工具，看似已建立容積的質–量對價關係，跟市場化八竿子打不著。

不過，我試圖指出，這些都市開發、更新相關的審議與協商會議，某種程度可被視為一種「以物易物」的「準市場（quasi-market）」。在這些會議桌上，談判交換的不只是獎勵成數，更是將政府職能應提供的公共、社會性設施服務連結上容積帶來的可觀地產利潤；重新調配了資源分配、甚至運作模式。

以京華城一案為例，對於容積暴利的質疑，來自開發商投入成本遠低於可得收益。譬如，在臺北市政府與京華城的協議書中，有韌性城市、智慧城市、宜居城市等名目，只要鼎越開發認養公園、修建道路，可取得共計20%的容積獎勵。即便政府以此省去了公園維護、道路修建的預算，但容積獎勵為社會帶來的「外部化」成本──譬如暴利引發的社會公平性問題、容積發放引發的環境成本，都未計算。

目前臺灣的容積政策工具亟待檢視。並不是所有容積名目都合情合理。有些名目明明就是空間專業者分內之事（例如整體設計、結構安全、耐震）、或只是挑動人性逐利的誘因（例如時程獎勵）、甚至是建商–私地主間本來協商的一部份──全體同意協議合建──如今各個都成為可以獲得5%-10%基準容積的名目。這促成了規畫建築實務裡，拼裝容積的開始。

除了增加可售樓板面積、成本趨近於零的容積獎勵，另外兩個值得一併納入討論的「市場製造」活動，是大眾鮮少注意到的「容積移轉」市場與「容積代金」交易平臺。前者可被看做是一般建案的上游市場，以都市計畫地區做為市場交易範圍，以買賣道路用地、甚至河川用地來供應可移轉至建案上的「容積」。後者，則是柯文哲擔任臺北市長時期，於2016年曾喊出容積銀行，企圖取代私人經營容積次級市場，讓容積收益歸政府所有的容積「初級市場」。

容積移轉機制，允許一地點被凍結的發展權，移轉至同一都市計畫區內的另一地點。簡言之，就是拿「空權」代替徵收補償應發放的價金。這個政策工具，從1999年末搬進臺灣以來，目的原是應用在古蹟保存（例如臺北大稻埕迪化街）。但當時臺灣立法諸公急著為被劃設為「公共設施保留地（公保地）」的徵收補償問題解套，於是對於土地發展權被「公共設施」套牢的地主發放「容積」，讓地主們透過容積市場的交易獲取補償。

一般地主自然不曉得如何用容積兌換現金。當時有法拍業者嗅得先機，踏入此一產業，透過低買高賣、賺取差價，讓容積「有行也有市」，活絡了的民間容移市場。容積取得時的價格越低、價差越大。因此，容積交易中，原先土地價值越低、交易成本越低的標的──譬如拿來蓋公園、鋪路的「公共設施保留地」，比起綁著修復再利用條件的古蹟容積移轉，更受市場歡迎。

此後，越來越多政府機關，無論是否與都市更新有關，都走上「容積印鈔機」這條便道。便宜行事的政策模式，促成了容移市場中，可販售（購買的）容積來源五花八門，甚至形成不同政策「產品」間的隱形競爭：一路由「古蹟」、拓展至道路、公園綠地、各式各樣的「公共設施保留地（下稱公保地）」。直到2015年10月，經濟部水利署順藤摸瓜，更以水利法83-1條，讓毫無發展權可言的私有河川地，也能無中生出「容積」。

臺灣容積移轉市場的活絡與效率，不若規劃教科書裡承諾的──取得開發與保存間的平衡，反而帶來了更多無效率的政策交換。在地產市場高峰之際，這些可以二次移轉的容積，能讓都更案蓋得更高，也疊高了建案造價與房價。

2016-2017年，柯文哲第一任市長任期間，企圖匡正容移市場的暴利弊端。他提出的做法，是以政府經營「容積銀行」，逐步取代民間的容移市場。後容積利益歸公庫。但此舉觸動公保地地主、投資客與容積仲介，最終因為臺北市議會壓倒性反對，容積移轉市場不倒，反而，直轄市政府加入了戰場，販售所謂的「 容積移轉折繳代金（一般通稱『容積代金』）」。自此之後，開發商若想以容積移轉增加可售容積，就必須從公家、民間採購各半。

此外，第四條經濟化的支線，是來自當前所謂的「增額容積」。自2013年「增額容積」適用範圍在從中央到地方，政府以容積開源之舉，已橫跨黨派，不僅止於此。政府公權力的物質性兌現，就從開始販售起無中生有的容積開始，並在當前的都市邊緣，「預測」並「預支」未來可發展的高樓大廈。

上述這些各式各樣的容積供給與生產管道，都不只有容積買賣雙方一頭熱。換句話說，所謂的都市更新或危老開發案，不只是房市的供給方，同時也是讓容積能「落地」、產生價差、甚至套利的容積市場需求方。由此來看，就能明白，為什麼臺灣的都市更新案，千篇一律只能是蓋超高大樓了。都更基地，為懸浮在都市上空的容積提供歸屬；而政策法規，則打開了容積市場可交易的範圍、^[4]增加開發基地向上發展的量體空間。^[5]

在〈重探都市金融化〉一文中，我進一步討論這些多重容積商品的組裝，如何促成了建案的資產化。而這樣的技術實作，同時在空間化（spatialise）「投資組合」。因為空間的居住功能無時無刻是與其資產性質並列競逐，這解釋了臺灣的都市更新，為什麼無法從1990年代以來的社區總體營造成果積累，而且實施者與住戶的關係，總是難以逃脫公司–股東之間，以股東利益最大化、競逐利益為前提的關係。

容積知識的選擇性建構，帶給我們什麼？

從組織社會學角度來看，一個社會如何辨識何種「知識」有用、何種知識則被「忽視」，決定了一地社會將如何發展對現實的感知、甚至如何集體面對、處理公共危機。

在〈重探都市金融化〉中，我除了以「經濟化」觀點分析臺灣的「容積」拼裝操作；我也主張，我們可以把「容積」再概念化為「都市空權」（urban air rights）。空權原係美國紐約市政府對於地面上空建築權利的指稱，我認為容積一詞的使用，經常使容積相關的討論被包裝為私人產權交易、從而去政治化了這些高度政治的容積經濟化過程。讓人遺忘都市天空一度是「大眾的」──它們同時涉及公共的市民權利，譬如日照權（棟距）、都市氣溫與呼吸權（溫室氣體）等。因此，再政治化容積發放為「空權」，是讓都市治理公共化，幫助我們了解這種建築、都市計畫領域的技術詞彙與技術物，怎麼變成我們居住、使用、租買的空間，甚至成為一種可切割、組合、流動的資產。

第一，容積的物質性已引發不可逆的「環境–社會再結構」過程。當源頭容積生產過剩時，放寬容積限制的建案只會更多。無中生有的容積工具對環境和都市財富再分配的影響尤為顯著。內政部的統計數據顯示，2006至2011年間，全臺高樓建物每年約百棟，但到2016年「文林苑事件」後，停滯案激增至295棟，2019至2022年間每年約150至180棟，2023年更達268棟。2022年住宅類建照數達28年新高，逾18萬戶，總樓地板面積達762萬坪，相當於67座臺北101大樓的規模。環境方面，這種容積暴增引發一系列拆除、原物料生產、運輸及高碳排的興建過程，迄今尚未納入溫室氣體盤查範疇。社會方面，舊式平房或公寓重建後多層樓加倍、價格量齊漲，促使一般地主逐漸形成「一坪換一坪、無成本換新屋」的心理期待，並隨政策導向逐利而自然產生。

第二，現行的「容積規範性知識」強化了臺灣從「住宅商品化」轉向「住宅資產化」的過程。當既有的策略性再開發成為市場化開發的代名詞，專業審查淪為橡皮圖章，徒留給技術官僚承擔成案的壓力。以京華城案容積濫發為例，當檢調機構逐一調查涉案人事，這些涉及容積政策的官僚，無論個人意願與判斷，都長期處於「以政策支持容積濫發」的工作慣習裡。當案件受政治炒作，涉事者難逃以「刻意無知」行事下，集體決策的責任與後果。

第三，彈性化容積政策欠缺具實效的上位計劃指引與民眾參與：當然，很多城市都有相似的容積規範工具，一座城市的遠景與環境品質，鑑別度在於以什麼價值系統引領其中長期的空間發展指引。當前的臺灣六都，即便有相關指導，不是法令層級和位階薄弱，就是選擇性地規範。氣候變遷下需因應的都市微氣候、風場、地形地質到地下空間，均仍待補強。此外，彈性化的容積政策更需強化民眾知情權以制衡。但目前的容積交易以私產權包裝，民眾參與這些容積政策訂定的機制不存在。這些開發導向下的容積政策，鞏固了建築與規劃專業者的認知和實作模式。結果是，政府與民間共同參與的容積疊疊樂遊戲，長期可能累積都市的環境共業。

總的來說，從高房價社會、建案濫用容積、到屢發的「天坑」意外，這些環境共業是長期錯誤容積政策下，導致建案住戶們或住不起的青年世代承擔的社會共業。追溯源頭，需要我們重新「再政治化」容積知識，強化都市規劃、容積授受過程的透明性。重新概念化容積為「空權」，目的是為未來我們的都市發展建立一個更公平、永續性的發展框架。「空權」治理，不僅是規劃技術問題，更是我們如何共同打造現下與未來生活環境的關鍵命題。

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