金權城市，還是市民城市？不斷交錯的地方派系與地方金融

顏誌君／逢甲大學創能學院

點此閱讀上篇：金權城市，還是市民城市？從自辦重劃與抵費地談起 – 巷仔口社會學 Streetcorner Sociology

本文上篇交代市地重劃的制度特徵、運作機制與可能的影響。下篇將時間倒帶至1970年代，思索地方派系與地方金融之間不斷交錯的過程，如何形塑市地重劃的金權特徵。臺灣的重劃區開發不只扮演打造新市鎮與興建公共設施的角色，也是都市菁英驅動的資本競合遊戲。接下來，本文依序以歷史、規則與個案加以闡釋。

歷史：點土成金的公辦重劃案

地方派系參與土地開發的政治過程由來已久，派系常以參與土地開發，做為延續政治權力與物質基礎的手段。舊臺中市區主要以張派與賴派為領導派系。各自擁有信用合作社的後勤資源。王振寰的研究指出源於市區的張派與商業活動、工商團體的互動較深，而屯區出身的賴派多在經營土地關係與資源。到了1990年代，鄰近的臺中縣出現長億集團為主的第三勢力──楊派，領導者楊天生以多角化投資聞名，包含主導許多縣區的自辦重劃案，遍及大里、太平等地。

土地開發不僅是民間資本的事業而已，也關乎地方政府及都市治理的調性，這是地方政府首長的必考題。無黨籍的曾文坡（1977-1981）市長推出擴大都市計畫。國民黨籍張子源（1985-1989）市長任內推出都市計畫通盤檢討，確立六期到十二期的開發。林柏榕市府（1981-1985；1989-1997）持續採取市地重劃打造新市鎮。王振寰的研究早已指出地方派系的代理人透過都委會的決策機制，影響重劃區的利益發派。臺中是市府、地方菁英與地產業者結合的成長型都市政權。

1980年代臺灣民間資本充斥，重劃之所以成為派系與地產業的投資標的，不外乎是幾項潛在的利益資源。其一是都市計畫變更，政府內推動土地使用分區或都市計畫範圍變更，使得某些投資者的土地劃入變更範圍，獲得農地變建地超過五倍地租翻漲的紅利；其二是派系與地方菁英成立建設公司買賣重劃區內的土地，推出新建案。在地方層級上，推動重劃案不只有規劃過程的協商，也包括地方派系與地方金融交會而來的成果。

下一節我將解釋開發商、地方派系與地方金融在自辦重劃的作用與角色。

地方派系、開發商與金融機構在自辦重劃中的角色

重劃會的組織過程：為何自辦市地重劃是由具「地主」身分的開發商所主導

自辦重劃的過程是地主發起成立籌備會，徵求地主同意，藉由全體地主投票的多數決理監事選舉與地方政府審核，成立重劃會，以達到都市發展與產權重分配的目標（請參考圖1，為2006年版本）。一開始由七個人或重劃區內過半地主同意，即可成立籌備會。籌備會的組織目標是徵求、遊說地主同意參與市地重劃，在雙方交涉的過程中，籌備會很有可能與地主談妥參與市地重劃的條件。

根據我的田野調查，在召開第一次會員大會前，籌備會積極與地主接洽。大部分重劃區地主會簽署一張「合作契約書」或「重劃同意書」。每個開發商的作法有有所區隔，大致區分成三種型態。其一是文件上記載詳細的分配比例，銘刻磋商成果；第二，文件上呈現口語的承諾，不會像法律文件一樣清晰；第三，空白授權的契約。不諳法規的地主簽下開發商提供的文件，內容僅記載同意重劃及簽章，沒有記載分配比例或是地主應負擔的權利、義務。於是在產權糾紛時，開發商訴諸法律詮釋與授權時，有著更具彈性的解釋空間。更有甚者，有的重劃區發生「轉讓」重劃同意書的非法作為（請見圖1綠色區塊）。地主與開發商的糾紛解決機制經常仰賴司法訴訟認定哪些契約是合法的，哪些是契約不予承認。

從尋求地主同意的籌備會轉型為主導開發的重劃會，箇中關鍵是開發商與地方菁英如何滿足「同意門檻」。根據2006年的《獎勵重劃辦法》的規定，籌備會取得過半地主與過半土地面積以上的同意，獲地方政府核定，即可成立重劃會。重劃區內，通常會有數個籌備會，彼此競爭（見表1、圖2）。誰能取得過半地主同意，誰就有資格主導重劃區開發。然而本研究觀察到，部分開發商為了加速產權同意，會成立多個籌備會，蒐集地主同意書，即分派模式。較有經驗的開發團隊可以分工蒐集同意書，打破法規預設的競爭局面。

除了上述型態，人頭地主也是開發商為了產權同意經常運用的策略。不少開發商與地方菁英為了取得開發資格，在重劃流程啟動前就已購買土地。取得土地產權之後，開發商將土地登記在經營團隊成員名下，以其日後成為重劃會理、監事的候選人。許多重劃會理事持有相同大小的土地面積。單元二開發商曾在言詞辯論庭中表示：臺中的自辦重劃都是這樣做的。第二，開發商將土地分割登記在公司員工及其親眷名下，成為預定重劃範圍內的「地主」，藉此達到成立重劃會需要的「過半地主人數」門檻。

市地重劃與地方政治生態的轉變：誰是重劃會的理事與投資者

重劃會的成員包括大地主、建設公司成員、派系成員與地方頭人。進入重劃會，其實與地方政治生態的轉變息息相關，因為市地重劃是地方菁英維繫物質基礎與網絡資源的標的。

若以自辦重劃的開發主體──重劃會的組織與投資者為例，重劃區開發讓既存的各種勢力得以「再組織化」，意思是為了推動重劃，不同勢力可以合作推動。時機是2003年後大規模自辦重劃在臺中出現。其一，派系或地方菁英在不同重劃區交叉持股，或是多方投資。其二，地方頭人與土地開發業者的合作，例如單元一由寶成集團主導，與東興開發、大地主合作。其三，建設公司彼此合作並媒合地方頭人、政治人物，例如，惠宇、順天和豐邑合資的「惠豐順」公司主導單元三的開發。再組織化的型態，顯示主導重劃的群體不是一群自己人的集合，而是各方勢力的利益集結。也正因為是不同勢力的集結，並非每位理事皆導向成長型開發，也有的理事為了地主的拆補費、更佳的配地條件發聲。

上一節已指出1980-1990年代市區舊有派系──張派與賴派投入市地重劃。但是，到了大規模自辦重劃推行時，張派與賴派不復過往的政治影響力，甚至面臨派系難以維繫的挑戰。於是，在重劃的投資網絡中，這些曾經的派系成員不是以派系的力量介入重劃，而是以投資者或是話事者的角色參與其中。投資者出資參與重劃，話事者則以政治影響力及份量提出協調的方案。

然而，主導重劃會的角色也可能洗牌重來。例如，單元十二重劃區曾經重組重劃會。原本的重劃會是由馬上發公司與經驥公司主導，理事成員包括建設公司成員、張派親眷、地方頭人等。經刑事判決書所載，在偽造地主同意書、仲介費糾紛等複雜因素影響下，重劃會重新改選由得坤詮公司主導，開發團隊包括黑派政治人物的親友、前省府技術官僚及經手多起自辦重劃案的業主等。

金融機構的角色：銀行與地方金融

金流的穩定與延續是重劃案能否成功推行的因素之一，通常開發商會同時運作多個融資渠道，以推進重劃。

首先，常見的是銀行參與的土地融資。開發商引入銀行團聯貸的金融資源，以抵費地作為抵押品，以貨幣償還貸款。例如，單元二的開發商獲得六家銀行總計十八億的聯貸款項。單元八金宇城發展機構的部分金融資源也是依循相似的融資渠道。

股東招募制也是常見的型態。重劃會依其壟斷性的財務權，透過自訂的私人契約，繞過會員大會的審查，以區位優良、形狀方整、面臨街廓的抵費地的「預買權」作為報酬，向特定人士募集資金，形塑一套正式制度內從未有過的土地融資方式。開發商事先動員或徵詢熟識的親友與產業網絡，以投資比例，簽署入股契約，成為重劃區開發的股東。這些股東與地方頭人在重劃案件初期通常投入不少金流，作為取得「特許」前的基本門檻。

向特定人士募集資金的常見方式有兩種。一種方式是邀集「個別投資者」投資，由重劃會理事長代表重劃會，和開發商及個別投資人簽署三方的《共同投資契約書》。簽署此契約書的出資者，取得日後的抵費地「預買權」，以作為「投資回饋」，並按其出資比例計算所獲得的土地份額。另一種方式，邀請非屬於「個別投資人」之具有法人身分公司簽署《共同投資契約書》。

通過基本門檻後，重劃會最大的挑戰是推動「實質重劃工程」。一般來說，重劃區一平方米的改良成本攤算下來，一般的重劃公司或建設公司並沒有那麼多的流動資本可以吃下全區開發，於是得進入地方金融的操作。運作型態是重劃計劃通過後，廠商先去貸款一筆錢，直到重劃完工之後，再次貸款一筆退回投資款。接下來，廠商再慢慢出售抵費地以償還借貸，並積累土地財富。開發商參與地方金融渠道，也創造地方金流。開發商可以向信用合作社借貸，或是信用合作社的股東也成為某些開發案的投資者。透過上述的解說，沒有地方金融支持，便會增加自辦重劃推行的難度。區域型金融或信合社背景的人物是地方土地開發的主要力量。

自辦重劃的抵費地生產與買賣會有幾項潛在的社會經濟影響。不少開發商會不斷增加投資款項，並且「虛增」拆遷補償費與公共設施工程費，藉此攫取更多的抵費地。換言之，地主必須提供更多的抵費地。重劃工程通常歷時很久，不免遇到增加費用的需求，但在完工需求、廠商利潤與地主負擔的權衡下，容易引發開發商及於營利的負面印象。因此，自辦重劃的抵費地交易成為2004年之後臺中都市發展的灰色地帶，也是巨額利益來源。少數政商菁英從原地主土地擷取了龐大地租，造成漲價歸私、金融失序與土地掠奪的問題。

結論

1990年代，臺灣社會學界在現實與理論的雙重衝擊下，率先投身地產與城市發展的研究。陳東升的著作《金權城市》點出臺灣地方派系與地產業的糾纏關係。金融資源與政治資源之間的交錯與重合，幾乎成為塑造地景的主要力量。本文取名為金權城市，還是市民城市，並非是邀請讀者選擇任一立場，而是呈現金權與市民的概念在現實中是彼此糾纏的。在臺中，自辦重劃可能是「不自辦」的，成為「地主」有很多種方式。金權合作動員金融資源與社會網絡，可以讓市地重劃順利進行，使一部分人享受租隙成長的果實，卻也讓另一部份的群體失去了選擇的空間。市民參與重劃，在漫長耗時的開發過程中，可能主動或被動地改變立場。時至今日，地產、地景與產權的現實依舊棘手，讓人不易摸著頭緒。無論理論前沿抵達什麼樣的支點，現實依舊是做田野與掌握時代徵候的依據。

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參考文獻

王振寰，1996，《轉型中的國家機器與權力結構》。臺北：巨流。