金權城市，還是市民城市？從自辦重劃與抵費地談起

顏誌君／逢甲大學創能學院

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數十年來，臺中市政府以重劃區模式打造城市聞名，帶動城市發展，卻也引起利益發派的糾葛。最為人所知的是七期重劃區。九零年代地方政府主導此案開發，將大量農地轉化成方正街廓的建地。如今，新市政中心成為七期重劃區的標誌，區內遍布豪宅、商辦大樓與鉅型建設，例如，新光三越、臺中國家歌劇院，儼然成為理解臺中的第一印象。

在光鮮亮麗的重劃地景背後，是錯綜複雜的土地交易。2011年，臺中市政府在七期重劃區抵費地標售會上，標售出每坪236萬元的天價，並形成連年高價出售抵費地的「盛況」。份額龐大的土地交易，引起社會大眾、地產業者與商界人士對墊高房價、炒作土地的爭論。

除了上述地方政府主導的公辦重劃之外，另有一個並存的抵費地釋出渠道，較鮮為人知，其土地交易份額不亞於公辦重劃，即是由「土地所有權人」主導的自辦重劃。為人所知的是單元二黎明自辦重劃案，理由是一樁民間地主自辦的重劃案件，涉及百億以上的「不當」得利，遭到臺中地方法院判處開發商五年以上的刑責。

「地主」主導的自辦重劃是什麼？為什麼它可以萃取出堪擬於地方政府主導的鉅額資本流？「抵費地」在其中扮演何種角色？當抵費地成為重劃過程中的「金融資產」，又是如何讓與地方派系息息相關的開發主體，從土地重劃中得到龐大利益？

什麼是自辦重劃？

市地重劃是臺灣地方政府建設新的都市計畫地區的開發手段，透過調整地塊的位置和配置，解決土地所有權分散和不規則的問題，形塑街廓形狀方整的建地，並興建公共設施。市地重劃主要可以區分為「公辦市地重劃」與「自辦市地重劃」，差異在於前者是地方政府作為開發主體；後者則是土地所有權人主導開發。

自辦重劃的進行，依照《獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法》2019年最新版本的規定，原則上須十分之三地主及其十分之三土地面積以上同意就能組成「籌備會」（2006年的舊法僅需7人或過半以上地主同意即可成立）。籌備會的目標包括：選定重劃範圍、舉辦說明會等，更重要的是召開「重劃會成立大會」。重劃會成立大會之後，向地方政府申請核定重劃範圍，同時徵求地主同意重劃，過程中須達到二分之一地主及其二分之一土地面積以上的同意。經地方政府主管機關核准，方可成立重劃會推動重劃作業。

市地重劃在各縣市均有程度不一的進展，目前公辦重劃開發規模最大的是高雄市，接著是臺中市，而自辦重劃開發規模之冠則是在臺中市。以臺中市公辦重劃為例，1967年地方政府推出第一期大智重劃區，截至2024年已推出十四期重劃區（第十五期是位於原臺中縣的大里杙重劃區）。而在自辦重劃的開發史上，在2000年以前的臺中市，普遍平均只有1公頃，至多10公頃的開發規模，接近是打造新型別墅區，或是將工業廠房轉化成住宅區的型態。

然而在2003年底，胡志強市府推出臺中第三次都市計畫通盤檢討，釋出主要位於環中路沿線的1486公頃限建土地。開發單位同意將1486公頃土地劃分為14個開發單元。最終，5個開發單元由地方政府推出公辦重劃案（合併為公辦十三期與十四期），9個開發單元是由「土地所有權人」主導自辦重劃案，最大面積為186公頃，本文稱之為「大規模」的自辦重劃。

什麼是抵費地？特徵、機制與影響

得以滾動龐大金流的「抵費地」是什麼？市地重劃的制度核心為「土地作價」，以原地主的土地作為重劃區建設資源。依照《平均地權條例》規定，地主參與市地重劃之後，原則上應發回不低於原面積的55%的土地，另外約45%的土地則用來折抵「共同負擔」──包括提供道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園等十項公共設施用地的「公共設施負擔」，以及支付工程費用、重劃費用與貸款利息的「費用負擔」，而「抵費地」即為折價抵付「費用負擔」的土地。執行市地重劃所需金額龐大，開發單位往往得向金融機構融資。抵費地成為支付重劃經費與銀行貸款的「金融資產」，具有土地金融槓桿角色，也是市地重劃引發諸多利益爭議之所在。

從房地產市場角度思考，抵費地作為土地金融資源，它的運作不免對一般民眾產生社會經濟面的影響。

首先，實務上，開發主體經常將抵費地分配在新城區的精華地段，提供較大面積的方正地塊，用作高層住宅的建築基地。在公辦重劃中，地方政府在重劃完成後主導標售抵費地，並提出標售底價，時常在公開競標中得出預期之外的高價，形成價格的定錨效應。定錨效應容易使重劃區地主在其他渠道出售土地時，不太願意「屈就」低於政府認證的價格。以致衍生出高房價與帶頭炒房的爭議。例如，2011年臺中市政府在七期重劃區標售出每坪236萬元的天價。而在自辦重劃中，《獎勵重劃辦法》允許重劃會理事會掌握配地權，在「原位次」分配（指依照重劃前的區段地段來分配）的原則下，分配地主配地與抵費地的位置，相當於重劃會壟斷了配地權。

第二，在自辦重劃的運作中，曾經發生過開發商虛增拆遷補償費與公共設施工程費，涉嫌攫取更多的抵費地為其所支配。也就是虛增重劃的「費用負擔」，使得他們獲取更多用來折抵費用的「抵費地」。開發商遊走在灰色地帶的技術操作，損害每位重劃區地主的產權利益。

第三，土地所有者不被課徵土地增值稅，但是在重劃後抵費地第一次移轉時，土地所有者得減徵40%的土地增值稅。對取得抵費地的人而言，節省了一筆土地取得成本。上述討論，可知在土地作價的制度精神下，抵費地的生產、分配與支配，動輒影響重劃區地主的利益發派，亦可能影響了房地產價格。

地方政治金融網絡為何會進入自辦重劃的操作

為何此種土地開發，經常與地方政治金融網絡（如地方派系等）息息相關？透過「地主」的力量，要開發「大規模」的自辦重劃是有難度的。實務上，產權意見的整合與協商是開發主體首當其衝的難題。土地所有權人未必具有充足的人力、財力、物力、開發知識與技術，於是地主可能引入土地開發公司或建設公司的力量完成開發。

另一種常見的狀況是，土地開發公司提前知道都市計畫變更或通盤檢討的消息，事先在預定重劃範圍內購置土地，取得地主身份，以期日後爭取主導重劃區開發。總的來說，開發商會運用團隊班底，或是委託地方頭人遊說，乃至於威逼利誘，取得重劃區地主的同意書。換言之，自辦重劃的開發主體──「土地所有權人」，不僅是一群承襲產權的地主，也包括在通過都市計畫變更前，已購置土地的投資者與建設公司。

在市地重劃中，開發商具有多重身分。首先，地方頭人與派系可能透過開設建設公司或投資土地開發，成為重劃事業的一股勢力。他們可能主導重劃案的走向，也可能扮演重劃會裏頭負責調停的角色。因此，在檯面上，部分地方頭人與派系成員會成為重劃會理監事。第二，開發商委託地方頭人遊說地主加入重劃，像是以地方的信任與利多的願景，證明市地重劃後的都市生活更具品質、土地租隙的成長回饋到地主身上。因此，開發商與地方派系、地方頭人的關係是合縱連橫的，並非是一以貫之的自己人。

在地方政治金融網絡的運作下，抵費地的「用處」是多樣的。開發商時常將抵費地當作抵押品，以取得正式金融機構的鉅額融資，有助於推進重劃區的土地改良與建設。同時，抵費地也是開發商亟欲爭取的利益。前面有說「抵費地」是折價抵付「費用負擔」的土地，折價抵付後剩餘的份額歸重劃會所有。《獎勵重劃辦法》明文規定抵費地的處分權、出售方式、出售對象、價款與盈餘款之處理全數交由重劃會理事會負責（第13、14、39、42、43條），相當於理事會壟斷了抵費地的處置。

縱使法律條文要求主管機關──地政局監管抵費地，也只限於是否同意出售，以及備查抵費地出售清冊，不會實質審查出售對象與出售方式。換言之，政府單位的監管力道十分有限。上述的運作方式，大致體現多數的自辦重劃案的利益相關者是「複數」的地主，有產權的力量，也有政治與資本的力量。

小結

本文上篇試圖揭開社會大眾陌生的市地重劃，初步介紹自辦市地重劃的特徵與運作方式，接著釐清抵費地在市地重劃中的角色。下篇本文將深入探討地方派系與地方金融的交錯如何成為市地重劃的重要旋律，並以臺中在地案例證實市地重劃不僅是土地開發的措施，也是地方政治金融網絡的角逐與妥協後的成品。

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本文部分內容改寫自博士論文《臺中市地重劃開發模式與治理機制的轉型矛盾：自辦單元重劃區的案例研究》，部分段落已發表在《臺灣社會學刊》。感謝陳宇翔老師與編輯家平的修改建議，感謝德國杜賓根大學歐洲當代臺灣研究中心的照顧與支持，讓我能在和諧的大學城完成此文。