土地開發的癥結在哪裡?金權與都計

陳宇翔 /中山大學社會系

這幾天慈濟內湖開發案爭議,始由柯P在接受《建中青年》專訪時提到慈濟內湖社會福利園區開發案,感嘆慈濟花一大筆錢買保護區的地,「要改成開發,奇怪耶!」。隨著玄奘大學社會科學院院長釋昭慧在FB上對於柯P的批評: 「完全沒有認真看過慈濟所送出的內湖園區企畫書,僅看到法令規定的標準用語--「開發」二字,就跟著一些背後有財團操弄都更,擬搶食內湖土地的打手,以及一幫妒恨慈濟的教會保守勢力,口吐狂言以任情戕害慈濟人的善心、善念!」。之後,多人陸續加入這場爭論,在媒體上炒得轟轟烈烈。

慈濟開發案的爭議點

這個開發案最大的爭議就是慈濟申請要將水土保護區「開發」為社會福利特區。此案經歷數次申請,目前仍在台北市都市計畫審議委員會中審查。

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【慈濟內湖園區環境現況】

資料來源: blog.newnh.org/images/stories/article_photos/024_1.jpg

根據媒體報導,慈濟是在1997年購入4.48公頃位於大湖里水土保護區的土地,計畫要興建兒童醫院與國際志工大樓。1998年大湖里居民曾舉辦公投,不贊成變更開發。之後在2005年,慈濟提出申請要將此土地變更為社會福利特區。但部分居民與環保團體仍認為這個山坡地位於水土保護區,敏感度高,大雨時可能為集水排洪之處,反對開發

另一方面,慈濟則是說明,此土地購入時就已經被違規使用,上面都是柏油路面及鐵皮屋,早就受到高度破壞,開發案只是要將原本已被使用的範圍進行建設,開發完成後反而可以達到原本土地保護的效果。

在2月25日,蘋果日報刊登都市計畫學者楊重信所整理的慈濟都市計劃變更案,總共有10筆(之後楊重信在FB上又追加2筆正在內政部審議中的資料),包括從「工業區」、「農業區」、「保護區」、「綠地」、「交通用地」的土地地目申請變更為「社福用地」、「文教區」等,用以蓋校舍、醫院、志業中心和志工大樓。慈濟則是列舉台北市歷年來的保護區變更統計,指出從1972年至今,台北市已經共有102例從「保護區」變更為「特定專用區」、「特定專用區」、「住宅區」、「機關用地」與「公共設施」。同時指出「社會福利設施」原本就屬於「台北市政府土地使用分區附條件允許使用核准標準」中核准「保護區」使用項目之一

金權、利益與土地開發思考模式

本文目的並非是要討論慈濟內湖社福專案開發是否合適,而是要大家去思考土地使用目的變更開發背後的社會、政治、經濟因素。許多年以前,已經有兩本台灣社會學專書在探討台灣都市開發的社會結構。一本是陳東升在1995年出版的《金權城市-地方派系、財團與台北都會發展的社會學分析》,另一本是黃樹仁在2002年出版的《心牢:農地農用意識形態與臺灣城鄉發展》。經過多年,對於理解目前的現象,他們的分析觀點仍有相當大幫助。

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【城市發展,跟金、權難分難捨】 

陳東升認為,台灣都市的土地開發已經成為地方派系與財團獲取經濟利益的重要途徑。按照台灣的法律,為了達成都市計劃的目的,土地使用有分區管制,屬於地方政府權責。在都市計畫中規劃為工業區、農地區,除非是經由地目變更,基本上是不允許做為大規模的建築與商業使用。因此在都市內建築與商業用地稀少的情況下,如果誰有能力可以將工業、農業用地、保護區的土地變更為建築用地來進行開發,就可以得到驚人的利益。根據陳東升的論點,要進行這個地目變更的「能力」即須仰賴開發者背後的「金」(經濟資本)與「權」(政治資本),因此這類型開發案很容易就由財團與地方政治結合的勢力所把持。換句話說,即是台灣城市開發是由金與權所主導

黃樹仁則是探討為何這類型開發案(變更地目)可以產生鉅額經濟利益?他認為這根本原因在於台灣都市計劃有相當不合理之處。由於擔心農業生產匱乏,台灣在土地劃分上嚴格限制都市用地的範圍,用以保障農業生產用地。造成都市的合法住宅用地供給相當稀少。

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【都市土地供給稀少,跟農地農用的思考模式有關】 

根據黃樹仁的計算,台灣住宅用地的人口密度不只高於歐、美、日、韓,甚至高過新加坡這個城市國家。這除了導致在民間實際上有大量的土地違規使用(如在農業區、保護區建住宅、商店、工廠)、城市壅擠人口密度過高,同時讓有能力變更地目來進行開發的金權複合體可以從中獲得龐大的利益。黃樹仁認為唯有重新檢討台灣整體都市計畫根本原則,才能徹底解決這個結構性的問題

陳東升與黃樹仁的研究已經出版多年,社會的時空背景已有變化,其內容也與當前慈濟內湖開發案沒有直接關聯,但是從這次慈濟內湖開發案可以發現他們的分析仍具有高度的解釋力,可以幫助我們理解為何台灣許多民眾都認為土地開發案的業主都在拉攏(或已經具備)資本與政治關係,通常都被認為有道德爭議性,以及為何保護區、農業區土地違規使用會成為台灣都市與鄉村的常態。最重要的,讓我們繼續思考形塑台灣都市地貌的社會因素。

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2 Responses to 土地開發的癥結在哪裡?金權與都計

  1. Reblogged this on 泰勒和冷氣請求權 – xdrink.org and commented:
    忘了是哪個馬克思的信徒提出”空間戰爭”這個概念(Bauman ??),
    真的很屌,
    類似但更抽象畫的就是場域的鬥爭。

    衍伸的概念還有”景觀”,”觀光客的凝視”

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