理性化現代國家的政治寓言

彭昉／國立臺北大學社會學系

幾年前，我還在中國廣東一帶做田野調查的時候，遇到了一點工作上的麻煩。身為一個研究城市內流動人口社區的研究者，我加入了地方政府出資、社會服務NGO承包的社區服務中心，想要一面做社區服務、一面觀察流動人口的社區生活。而我加入這個社區服務中心，在該年度的重點之一是要推廣防治兒童拐騙。

在當時的廣東，兒童拐騙是個重大的社會問題。從大眾媒體到政府的論述，都一再強調拐騙和人口販賣的嚴重性；另一方面，我所研究的流動人口社區，也的確是城市裡犯罪率較高的區域。在此同時，流動人口又是公認的社會弱勢。在一個犯罪率高的社區、幫助社會公認的弱勢群體防範當前重大的犯罪類型，這樣的計畫，難道還能出什麼差錯嗎？在聽到我們接下來一年社區服務的重點時，我是這樣想的。

但是這個計畫還真的出了差錯——進入社區之後，我們發現這個社區裡已經很多年沒有小孩走失或被綁架了。這對社區成員來說固然是個好消息，但是對必須完成拐賣人口防治計畫的NGO來說，這一年的工作方向就變得相當尷尬。而對一個田野研究者來說，更重要的問題則是：這個企圖改善人類生活狀況的「社會改造計畫」，在規劃時為什麼無法掌握社會生活的真實情況，以及社區居民真正的需要？

為何「國家」端出政策牛肉，卻非地方所需？

隨著我逐漸融入NGO的工作模式，答案也慢慢浮現：地方政府近年來正在積極建立社會服務外包的制度，試圖在每個行政區都建立一個社區服務中心；為了有效管理同一個城市裡的上百個外包的社區服務中心、準確衡量各個中心的績效並進行橫向比較，主管單位必須用標準化的方式招標並考核。在我加入這個社區服務中心時，相關制度已經堪稱嚴謹、公開、透明。每個社區服務中心的服務計畫都要公開招標、NGO提出的服務計畫書都會用同樣的評分系統來打分數、得標者每年都要由委外專家考核，考核不過者不得續約。對那些習於將中國地方政治想像為封閉、人治、無效率的人們來說，這個系統的一切特徵都與他們心中的刻板印象相反。

然而，在高度標準化、理性化、量化的評分系統裡，卻容不下社區居民的真實社會生活。基於年度考核決定是否續約的規定帶來了「今年哪裡會有招標」的不確定性；然而一旦有個中心開始招標了，又有「招標後必須盡快開標讓新得標者進駐」的時間壓力。其結果是，投標的NGO通常無法進行深入的社區調查，而必須依據政府工作的重點、外人對特定社區的刻板印象，以及粗略的統計數據撰寫服務計畫。在此同時，量化的評分標準也無法考慮到社區生活的具體現實。

而防治兒童拐賣的計畫忽視了哪些社區生活的現實情況呢？我們所服務的這個社區坐落於城市的中心商業區，主要的居民是從內陸農村長途遷徙到城市打工的流動人口。社區成員主要的職業有兩種：一是社區外以年輕女性為主的零售與餐飲業，二是社區內夫妻一同經營、主要服務社區內成員的小零售業。對前者而言，女性傾向單身前來城市工作，將小孩留在老家；對後者而言，年輕夫妻經常帶小孩前來城市，但因為租賃的店面經常跟住家相鄰，自雇的工作型態又方便帶小孩，所以小孩經常在父母的密切關照之下。同時，同一條巷子裡的店家經常讓小孩一起玩，並由其中一家的家長照顧，因此在社區內部，小孩其實相當安全。

在這樣的社區生活裡，其實不需要國家投入資源、乃至NGO投入人力來防止兒童拐騙。這個計畫對於國家而言固然是資源的浪費，對於NGO而言則更是工作上的困境——對真實的社區生活來說並無必要性及正當性的服務計畫，仍然是年底專家評鑑審查的重點，如何在報告書中講出一個合理的故事，成為了比撰寫服務計畫更棘手的作文比賽。

然而，有些時候，理性化、標準化、忽視在地知識與社會實踐的「國家的視角」，可以帶來比資源浪費、社區服務者疲於奔命更嚴重的社會後果。

政治學者詹姆斯•斯科特(James C. Scott)在《國家的視角：改善人類處境的計畫為何失敗》（Scott 1998，繁體中譯版於今年由麥田出版）之中，描述的正是各種失敗的社會改善計畫。這些計畫看似立意良善，但國家由上而下的簡化視角經常忽視重要的在地脈絡。於是，這些計畫非但沒有達到改善社會的目標、甚至會帶來社會危機。綜觀斯科特舉出的例子，從崩潰的生態體系、空轉的都市規劃、乃至帶來饑饉及流血的計畫經濟體制，一個社區服務中心裡伏案苦思如何撰寫評鑑報告的NGO工作者，就顯得小巫見大巫了。

當代國家治理術的重要鋩角 (mê-kak)

要理解斯科特的理論，我們可以先退回一步，由社會學的國家理論開始。如歷史社會學者Michael Mann所言，國家(state)是一個同時具有「集中化」(centralization)及「領域化」(territorialization)雙重特質的組織。因為集中化，所以它具有強大的行政能力；因為領域化，所以它必須對一個遠大於其規模的領土進行無差別的社會介入。由此我們可以引入斯科特的核心論點：當規模較小、資源集中的國家機器要「看見」並治理幅員遼闊的社會空間時，它勢必要追求一種簡化、標準化、工具性的國家視覺(state optic)。在《國家的視角》一書中，這種視覺被稱為「可辨識性」(legibility)。

「可辨識」(legible)不僅僅是可以看見(visible)而已。一樣東西體積很大、色澤很鮮豔，你也可以看得很清楚——在中文裡，這叫「醒目」。相對地，legibility這個字，在日常語言裡最常用來形容字跡「工整」。的確，對斯科特而言，可辨識性的關鍵在於整齊、清晰的空間排列，或是標準化、甚至量化的資料收集。他舉出了統一語言、地籍制度、鑄幣、世襲姓氏等例子，說明國家的社會治理，實有賴於各種由標準化工程，旨在確保「一個蘿蔔一個坑」，社會上的每一個人、每一塊土地、每一筆收入都可以用同樣的標準與程序，準確地掌握、紀錄、比較、歸檔。

在此，我們可以依稀聽到古今中外不同領域的學者對於現代國家治理的觀察，在斯科特的字裡行間迴響：古典社會學家韋伯對怯魅(disenchantment)及理性化(rationalization)的討論(Weber 1991)、新制度經濟學強調的資訊及交易成本(North 1982)、或是歷史學者黃仁宇對於「數目字管理」的探討(Huang 1982)。對這些人而言，簡化、標準化的治理往往代表著國家介入社會、經略籌畫的能力，有助於追求社會進步——但是對斯科特而言，這正是一種問題重重的「高度現代意識形態」(high modernism ideology)。對斯科特而言，簡化意謂著國家只關心「自己覺得重要的東西」，而標準化則會將簡化的架構硬套到常民的社會生活之中。當國家權力強大到一個程度、公民社會無法與這些標準化工程抗衡，社會改造則無異於削足適履。然而，社會生活本應是一個自發的秩序(spontaneous order)，其中有太多不見容於國家視角的元素。一旦標準化的國家統治機器介入，就可能破壞自發秩序並導致危機。

改善人類處境的計畫為何失敗？斯科特在本書的開頭，從現代工業化造林的故事開始說起。自然形成的森林，裡面包含了各種不同的樹種，雜亂地佔據著不同面積的土地生長；此外，森林裡還有各種較矮的灌木、草本植物、乃至各種從大到小的動物。在國家依賴木材興建基礎建設或創造收益的現代早期，這樣雜亂無章的森林阻礙了木材產業化。因此，就有了人造林的出現——在這裡，經過精算最符合成本效益考量的單一樹種，由人工栽植，筆直地排列。對管理者而言，只要數數每排有幾棵樹、一共有幾排，就可以掌握這片森林在多長的時間裡能夠帶來多少收益。然而，單一樹種的樹林破壞了生態系，帶來了病蟲害，最後被證實為問題重重的構想。

由此，斯科特開始講述其他的故事，例如由上而下規劃的城市規劃如何破壞了傳統社會街頭巷尾的鄰里關係，或是集體化的計畫經濟如何破壞了小農的自主性。在這些故事裡，森林的隱喻一再地浮現：從動植物的生態系，到城市的地景與社區內的社會網路，乃至農業生產的社會結構，對斯科特來說都是一種原生的、自發的社會秩序。而對於這樣的秩序，國家的簡化視角非但不能理解、甚至可能會對它造成破壞。從自然到社會的各種危機，也於焉形成。

值此時刻，為何要讀斯科特作品？

斯科特在美國社會科學界的角色可謂獨樹一格。在量化研究技術日益精進、博士生經常以線性代數、高等微積分、甚至模糊數學機器學習為業的今天、在習慣以上而下的視角作制度分析的政治研究場域裡，他從1970年代至今的一系列紮根於基層田野的理論，仍然對研究權力、國家與基層人民的研究者影響深遠。舉凡「道義經濟學」、「微觀的反抗」、「隱藏的劇碼」，他提出過的概念都在提醒學者們，在上而下的制度視角所看不到的地方，不斷上演著真實的社會生活，並對制度提出質疑與抗辯。而《國家的視角》一書，則更進一步地提醒著我們，當這種上而下、簡化、標準化的凝視成為了權力的工具，可能會如何影響社會生活。

然而必須注意的是，在研究國家的簡化視角時，斯科特對國家的分析本身也是一種簡化。人類學家Tania Murray Li(2005)就曾對此提出質疑——她認為，即便國家真的在追求簡化、標準化的「可辨識性」、即便這樣的視角真的可能帶來嚴重的社會災難，但社會改進的場域卻未必只有國家一個行動者。國家、知識分子、公益團體、在地居民，在一個開放性的場域中對抗或協商，這才決定了社會改造的方向。誠然，斯科特自己也在本書的導言中強調：公民社會的無力，是國家視角粗暴介入社會的前提。由此來看，斯科特對於理性化國家的批判，真正呼籲的是公民社會的自我組織，與在地聲音的集結發揚。而在理性化的國家治理術日益擴張的今天，這可能正是這本書在理論與政治實踐上留給我們的功課。

參考書目

Huang, Ray. 1982. 1587, A Year of No Significance: The Ming Dynasty in Decline. Yale University Press.

Li, Tania. 2005. “Beyond ‘The State’and Failed Schemes.” American Anthropologist 107(3):383–94.

North, Douglass C. 1982. Structure and Change in Economic History. New York: W. W. Norton & Company.

Scott, James C. 1998. Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed. New Haven: Yale University Press.

Weber, Max. 1991. Science as a Vocation, in From Max Weber: Essays in Sociology, pp. 129-156 Psychology Press.