徵地與選舉：「韓流」會如同當年「柯P」效應嗎？應該不會

傅偉哲／國立清華大學社會學研究所
林宗弘／中央研究院社會學研究所

距離投票只剩不到幾天了，您準備好要投給誰了嗎？不管您是人們口中的北漂族還是南遷族，此次選舉大家很關注的一件事，是執政黨可以守住多少縣市？反對黨可以拿下多少縣市？這篇文章並非要做選舉預測，但如果按照過去十幾年地方選舉的長期趨勢來看，它反映了一個趨勢是：2008 年國民黨狂勝對手的光景可能已經不再復返，繼之而起的是新的藍綠政治版圖。

讀者對台灣社會幾年前蓬勃的公民運動，應該仍記憶猶新，2014 年 3 月爆發的「太陽花學運」，對該年年底「九合一」直轄縣市選舉帶來了重大的衝擊。2014 年台灣地方政治的政黨得票版圖大幅翻轉。如果你問，四年後、今年選舉的「韓流」效應會不會如同當年的「柯Ｐ」效應，擴散全台，再引發全台地方政治的翻轉。根據過往累計的地方選舉政黨得票資料推測，應該是不會。

為何 2012 年國、民兩黨得票出現「黃金交叉」：徵地

從本文整理的選舉得票數據，將「直轄縣市首長」與「區域立法委員」的選舉得票，作為測量台灣地方選舉的兩大政黨得票指標（國民黨、民進黨）【註1】，我們發現，在 2012 年已經發生兩黨得票的「黃金交叉」（見圖1.）。它對地方政治選舉的效果雖然到 2014 年才明顯發酵，不過，從兩黨得票的長期趨勢來看，2014 年是 2012 年兩黨得票結構變化的延續，2016 年則進一步擴大差距。

如果真是這樣，那緊接著問題就會是，是什麼因素造就了 2012 年地方政治版圖的翻轉呢？

讀者們或許還記得，318 學運爆發前，有好幾年頻繁的社會抗爭：2014 年以前，反政府徵地、強拆抗爭，如：士林王家的都更拆遷、大埔事件，以及大型環境運動，又如：國光石化、反核運動等社會抗爭頻繁地發生著。2012 年前後，台灣的社會運動組織者們彼此相互協力、組織與擴散，在不同社會議題上相互結盟、串連與行動。2014 年、2016 年，當時的反對黨（民進黨）在這樣的社會氛圍下，接連取得地方與中央選舉的關鍵性勝利。根據黃俊豪、何明修的統計，2009 年前後與環境資源掠奪的社會抗爭明顯增加（見圖2.），而我們對徵地與選票數據研究更發現，2010 年以前，國民黨徵地越多，選票越多（回歸統計顯著正相關），2009 年大埔事件爆發後的幾年，徵地開始減少地方選舉的得票。2010 年更發生了國民黨執政徵地，會減損選票的反轉效果。換句話說，大埔事件爆發到 2012 年之間，社會抗爭開始影響了兩黨的政治結構。

不同政黨以不同方式來鞏固「致勝聯盟」

2010 年前，國民黨執政的地方首長，積極發動徵地與土地開發；民進黨的地方執政者則積極開發工業用地。早年台灣都市社會學研究，如：陳東升的《金權城市》，將這種地方縣市首長在黨國威權體制下透過都市計畫、土地變更，賺取暴利，稱為「金權政治」。不過，民主轉型後的台灣，選舉投票成為國家政治權力正當性的主要來源。執政者考慮的可能不僅僅是他們自身的利益，而是政治人物的政治生命。在此之下，執政者推行公共政策時，不單得考慮反對黨可能的挑戰，同時，公民團體有力的監督也對執政者造成一定的行為規範。換句話說，民主轉型後，台灣的地方首長執政時，發動徵地與土地開發的思考邏輯，已非單純的金權政治，它更涉及：如何透過土地開發過程中的公共建設，來鞏固維繫它政權的「致勝聯盟」（無論是藍或綠）【註2】。這個觀點，不只適用於解釋國民黨執政者，也適合來解釋民進黨的執政者。圖 3-1－3-3 畫出 1992 至 2016 年間，台灣各縣市地方政府徵地面積與地方選舉國、民兩黨政黨得票率。

民進黨執政的地方縣市首長，透過工業用地開發，明顯增長了他們的選票；而國民黨執政者，在金融、商業與住宅地區開發密集地區，選票增長明顯。這反映民主化後，兩黨執政時採取的不同土地開發策略。過往的研究多半認為，1990 年代後台灣政府的徵地與土地開發，背後有著越來越明顯的「財團」介入；不過，我們發現，把各縣市建築營建企業營收作為財團影響力指標後，他們對於政府徵地面積影響並不顯著（但總體經濟環境 GDP 差時，建築營建業的營收反而是增加的）【註3】。相對之下，各縣建築營建業的企業營收則明顯受到政府徵地面積增長的影響。圖4.整理了 1992-2015 年全國各地徵地面積與建築不動產企業營收加總的趨勢，反映了建築不動產企業營收與全國徵地面積加總趨勢的分歧。也就是說，過去二十年，地方縣市首長基於選票考量，而且怎麼開發土地，才是徵地發動的關鍵。

無論如何，就數據分析結果來看，政府徵地在 2010 年以前是地方執政者用來與地方特定政治勢力結盟的重要策略，但在此之後，則因地主與公民團體的接連抗爭，開始發生反轉，並繼而造就台灣兩大政黨地方政治的新版圖。在這個新的政治版圖之下，可以想見的是，2018年選舉結果不管是「藍過半」還是「綠保13」，掌握執政資源的新首長們，將透過最有利的政治結盟策略，讓政權鞏固，選票最大化。

【註1】本文指稱的國民黨、民進黨政黨得票率包含了直轄縣市首長與區域立法委員國民黨、民進黨自身提名，或未提名但公開支持、結盟的候選人。

【註2】美國政治學者Bruce Bueno de Mesquita與 Alastair Smith（2012）指出影響執政者政權的三群人：（1）名義選擇人集團，意指：在選舉執政者時至少具有某些法定發言權的人；在台灣或可等同於具有投票權的合格公民（2）實際選擇人集團，意指：真正選擇執政者的選民；本文將其理解為，會去投票的選民（3）致勝聯盟，則是這實際選擇人集團的子集合，在美國是選舉勝選的最小數目選民；在台灣則是左右選舉勝負的關鍵選民。

【註3】在加入地方政府自主財政歲收（地方歲收扣除中央政府補助之後）作為徵地模型的自變項與依變項後發現，政府徵地有助於地方政府自主財政歲收增加；而地方政府自主財政歲收的提升也可能激勵地方首長發動徵地。近似於中國大陸地方政府發動徵地的「土地財政」邏輯。但從此數據分析結果來看，台灣地方行政首長發動徵地的主要原因，並非透過「徵地來補足財政稅收上的短絀」。

【註4】相關研究內容、方法以及概念，參考以下著作：

• 陳東升，1995，《金權城市：地方派系、財團與臺北都會發展的社會學分析》。台北：巨流出版。
• 黃俊豪、何明修，2015，〈馬政府時期的環境抗爭樣貌（2008-2012）：一個抗爭事件的分析〉。《思與言》53(2)：177-216。
• 傅偉哲、林宗弘，2018，〈今天拆大埔明天換政府？台灣民主轉型中的國家、徵地與選舉（1995-2015）〉。台灣社會學年會（2018/12）
• Mesquita（梅斯奎塔）& Smith（史密斯），2012[2014]，《獨裁者手冊：為什麼壞行為總是好政治？》。南京：江蘇文藝出版。