「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事

萬毓澤 /國立中山大學社會學系

故事從巴西的「民主聖地」開始

「參與式民主」的重要闡釋者、政治理論學者Carole Pateman在經典著作《參與和民主理論》(Participation and Democratic Theory)中,曾這樣闡述參與式民主的核心論點:「在參與式的理論中,『參與』意謂(平等地)參與決策過程,而『政治平等』意謂擁有平等的權力來決定決策的結果」;「在參與式民主理論中,『參與』的主要功能是教育功能,而且是最廣義的教育,包括心理的面向,以及實踐民主技巧及民主程序」(Pateman, 1970: 43, 42)。參與式民主的理論與實踐多不勝數、各有特色,但近年來引人注目的「參與式預算」,似乎頗能符合Pateman的描述。

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「參與式預算」晚近已在都市治理、發展研究、民主理論等領域中成為熱門關鍵字。舉幾個例子:2005年,英國成立了半官方的「參與式預算小組」(Participatory Budgeting Unit),由民間的慈善團體「教會扶貧行動」(Church Action on Poverty)和官方的社區暨地方政府部(Department for Communities and Local Government)共同推動,至今已在英格蘭、威爾斯、蘇格蘭進行約150個試點;2007年,世界銀行出版了參與式預算的調查報告;參與式預算的國際會議也於2010年首度召開。不管是左的、右的、激進的、保守的政府與團體,似乎都能從「參與式預算」中各取所需。時至今日,同以「參與式預算」為名的方案或計畫,目標、內容可能南轅北轍,民眾「參與」的程度也可能有雲泥之別。但無論如何,如果要理解參與式預算,為當前不同的參與式預算實踐模式定位,似乎很難不追本溯源,回到參與式預算的發源地:巴西南大河州(Rio Grande do Sul)的首府愉港(Porto Alegre)。[1]

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巴西工人黨(Partido dos Trabalhadores,PT)1988年在愉港取得執政權,1989年起在該地推動參與式預算(葡萄牙文為orçamento participativo,簡稱OP)。愉港的參與式預算,是一系列由下而上匯集公民意見的決策過程。在過程中,公民透過直接與間接的方式參與公共預算的決策和控制,不僅逐步將資源轉移至公共服務項目和較貧窮的社區,還促成了各種基層社區組織的蓬勃發展。在審議過程中,市政府公開所有預算,包括人員費用、公共債務、基本服務、投資、發展等,並組織各種會議,協助公民參與討論。

實施六、七年後,1996年的聯合國人居會議(United Nations Habitat Conference)將愉港的參與式預算選為全世界都市治理的「最佳實踐」之一,也從此成為全世界「進步」或「左翼」都市治理的典範。

那麼,為什麼是愉港?

愉港可以說是巴西的「民主聖地」,長期扮演「反對都市」(oppositional city)的角色。1950年代及1960年代初期,中間偏左的巴西勞動黨(Partido Trabalhista Brasileiro,PTB)在愉港建立了深厚的基礎。[i]一個著名的例子是:1961年8月,軍方策動政變,南大河州州長Leonel Brizola(先前曾任愉港市長)在州長官邸內指揮反抗,在各地成立準軍事組織「民主抵抗委員會」(Comitê de Resistência Democrática),並宣布愉港將捍衛民主,直到最後一刻。後來,在1964年到1985年的軍事戒嚴時期,愉港的反對力量始終存在,並且在民主化運動中扮演重要角色。1985年,各州首府市長恢復民選,愉港的勝選者為巴西民主勞動黨的Alceu Collares。1988年,政治上更為激進的工人黨在地方選舉中大有斬獲,選上36名市長,包括3個州的首府,愉港也在其中。[ii]自1988年起,工人黨在愉港連續選上四屆市長,共執政了16年;代表「另類全球化」、「全球正義運動」的世界社會論壇(World Social Forum)前三屆、第五屆也都在愉港召開(2001-2003年、2005年),第五屆的與會人士還共同發表了〈愉港宣言〉,提出十二項涵蓋「經濟措施」、「和平與正義」及「民主」的行動綱領。

總之,在工人黨的治理、進步社會力量的推波助瀾下,推動鼓勵民眾參與的預算改革,似乎是水到渠成、理所當然。即使2005年後愉港不再由工人黨執政,參與式預算依然健在,成為「不可逆」的民主成就。四位研究參與式預算的重要學者將這段過程總結如下:

「在愉港,1988年工人黨選舉獲勝後,出現了『機會之窗』,從而使參與式預算逐漸成形。但是,推動新的參與式過程的,不只是新上任的左翼地方政府;公民社會,尤其是社區協會,也要求更多的共同決策權。這是一種務實的變革,而不是學術或政治計畫的應用。……工人黨在掌權16年後,於2004年失去市長職位,但由於參與式預算的制度化程度已經很深,故新政府也不敢廢除之」(Sintomer and Herzberg, 2012: 8,中譯略有修改)。

然而,真的如此簡單嗎?底下我們會回頭來討論這個問題。

 

 
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愉港參與式預算:基本架構

愉港的參與式預算實施狀況趨於穩定後,大致的流程是:

ž   3月:愉港的16個行政區各自舉辦「區域大會」(assembleias regionais)。會議中,市政府代表報告前一年度預算執行情形、去年通過的今年預算,並接受市民質詢;與會市民初步討論;選出代表進入「代表論壇」(fórum de delegados)。

ž   3月至6月:「代表論壇」在各地舉辦會議,組織各行政區的市民進一步討論在地預算議題;5個「主題會議」(assembleias temáticas,討論全市範圍的預算議題)同時開會。「主題會議」涵蓋的範圍:都市組織暨都市與環境發展;健康與社會扶助;經濟發展與租稅;交通運輸;文化;教育、體育與休閒。(「主題會議」1994年才成立,目標是吸引更多NGO、工會、專業組織加入,討論都市整體的發展方向。)

ž   6月:「代表論壇」將討論結果帶回第二次「區域大會」,投票決定最後方案;每個行政區選出兩名代表參加「全市預算委員會」(Conselho do Orçamento Participativo,COP)。投票方式為:市民從十多項投資選項(公共衛生;自來水與污水處理;土地;居住環境管理;住宅建設;道路鋪設;教育;社會扶助;健康;交通運輸;公園;休閒與運動;公共照明;經濟發展與租稅;文化;環境)中選出三項並加以排序。

ž   7月至9月:「全市預算委員會」進行審議。委員會成員包括:各行政區推派的代表、全市「主題會議」推派的代表、市政府員工工會(Sindicato dos Municipários de Porto Alegre,SIMPA)的代表、愉港住民協會聯盟(União das Associações de Moradores de Porto Alegre,UAMPA)的代表、市政府代表。審議過程中,「代表論壇」進行監督,並向市民回報進度。

ž   9月30日:「全市預算委員會」將預算提案呈報市長市議會。市議會可提議修改方案(但無強制力),市長則有否決權;若否決,則將提案退回給預算委員會,委員會可(1)修改提案,或(2)經三分之二多數決來推翻否決(以上運作流程見圖一)。

ž   隔年1月:開始執行預算。

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ž   執行預算後的監督機制:(1)「全市預算委員會」持續監督,直到新的預算委員會被選出為止。(2)「代表論壇」持續監督,直到新的代表論壇被選出為止。(3)如前所述,市政府需在每年的「區域大會」與「主題會議」中報告前一年的預算執行情況,並接受市民質詢。(4)前一年通過的預算方案細節皆記錄在《投資與服務計畫》(Plano de Investimentos e Serviços)手冊中,廣發給市民參考;手冊以「友善讀者」的方式編寫,內容詳盡,但盡可能省去技術性的語言。

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愉港的參與式預算(特別是工人黨執政的1989-2004年)有幾項值得注意的特點:

(1)在預算審議的過程中,市政府只扮演諮詢與協助的角色,沒有命令或投票的權利。用部分學者的話來說,市府是「不投票的協助者」(non-voting facilitator)。

(2)有效將資源從中產階級社區轉移至較貧困的社區(見Marquetti, 2009)。

(3)有效將資源導引至公共服務與福利,如愉港的健康與教育預算從1985年的13%增加為1996年的40%,自來水與汙水處理設施的覆蓋率分別從1989年的80%及46%增加為1996年的98%及85%。

(4)參與人數不斷增加:1989年只有一千多人參與;1992年躍升為近8000人;2003年則超過兩萬人(見圖二及表一)。

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(5)在民主化運動時期,愉港的社區運動已發展得極為蓬勃。根據統計,在1986年之前,愉港市民中有22%加入了240個社區組織。傘狀組織「愉港住民協會聯盟」就是在這個脈絡下於1983年成立的。參與式預算實施後,公民的結社生活顯然更為活躍,例如出現大量的人民委員會(conselhos populares,行政區層次的人民基層組織),許多社區運動者及市民皆定期在此討論在地事務(見表二)。

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解構「愉港神話」,找回歷史縱深

故事到此結束了嗎?一般教科書或學術文獻或許已經要下結論了:「愉港是典範,照做就對了」。但這不是本文的用意。本節希望把問題談得複雜一點,尤其希望能解構「愉港神話」,把愉港經驗從天上拉回人間,還原其複雜的歷史過程。

我所謂的「愉港神話」是:進步的社會運動(民主化運動、社區運動、工人運動、農民運動……)催生了進步的政黨(工人黨),並讓進步政黨取得權力;在進步政黨執政下,進步社運的主張(參與式預算)不僅實現,還進一步制度化,於是成為進步社運與進步政黨協作治理的典範。這類敘事雖屢見不鮮,但實際的歷史發展過程卻複雜曲折得多。讓我們從頭講起。[4]

首先必須留意的是,在1990年代之前,愉港最強的政治力量不是工人黨,而是巴西民主勞動黨,如愉港舉足輕重的「愉港住民協會聯盟」(UAMPA)便和該黨關係密切。也因此,贏得1985年愉港市長選舉的,是巴西民主勞動黨的Alceu Collares,而不是得票率只有11.4%的工人黨候選人。工人黨之所以能在1988年勝選,有其特定歷史條件:Collares的施政成績實在太糟,加上整體經濟惡化,一般市民已對他失去信任。此時,形象清新的工人黨決定與巴西共產黨(Partido Comunista Brasileiro,PCB)組成「人民陣線」(Frente Popular)聯合競選。[5]工人黨還採用了新穎的競選策略,名曰「一網打盡」(arrastão):工人黨的支持者透過不斷上街遊行、載歌載舞的方式來宣傳,並邀請一般市民加入遊行歌舞的行列,成功匯集了對執政者不滿的民氣、轉化為選票。但儘管勝選,人民陣線的得票率還是只有34.4%,並不算大勝。隔年(1989年)的總統大選中,巴西民主勞動黨的候選人Leonel Brizola在愉港甚至拿下近七成的選票,是工人黨候選人盧拉的十倍。此外,即使在工人黨執政的16年間,工人黨在市議會中的席次也從未過半。總之,工人黨在愉港的根基並不如一般想像的那麼穩固。

工人黨的市長候選人Olívio Dutra上任後,還面臨了嚴重的「內憂外患」。內憂者,工人黨黨內派系傾軋不斷:激進左翼應該如何治理都市,是應該推動建立基層的「人民委員會」或蘇維埃,並把權力轉移給這些基層組織,還是建立制度性的市民參與管道……?又由誰來決定政策,是市府團隊,整個黨,還是社會運動團體與社區組織……?[6]外患者,巴西經濟情勢嚴峻,愉港財政千瘡百孔,有太多前任市府留下的問題有待解決。

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很少人知道,其實工人黨政府上台後,首先推動的並不是「參與式預算」,而是試圖遵循1988年參選的政綱,透過建立「人民委員會」的方式來使「一切權力歸於蘇維埃」(由基層人民及其代表直接行使與監督權力)。1989年2月,市政府發動工人接管客運公司,並與工會、社區團體、學生共同組成了接管委員會,但資方立刻強力反擊,雇用黑道破壞交通工具、搗毀辦公室設備及文件。在缺乏更廣泛的市民奧援之下,市府被迫將公司交還資方。幾個月後,市府才決定從預算問題下手,將公民參與引進預算制訂的過程。但黨內較為激進的左翼對此多保持懷疑,認為這種「改良主義」的措施只是讓一般市民去「分麵包屑」,不是真正的左翼路線。但在Dutra的領導下,市府還是強力推動了預算制訂過程的「民主化」,並從此改變了愉港的政治發展軌跡。

看起來已經夠曲折了,但好戲還在後頭。1989年9月,市府首次與市民(特別是社區團體)公開討論預算,地點在愉港金屬工人的工會,約有700多名社區運動者與會。但多數社區運動者對這場會議極為不滿,認為市府對行政區的劃分不當(全市僅分為五區,範圍過大,難以實行直接民主)、準備不足、態度過於強硬、不願接納社區代表的意見。

會後,市府官員決定在愉港住民協會聯盟(UAMPA)的辦公室,重新與社區代表討論行政區劃分的問題,最後根據歷史、地理、社會經濟條件等因素,劃分出16區,算是解決了雙方在這方面的歧見。9月底,市府召開第二次預算會議,約有900人參加,並選出90名代表進入市政府的預算委員會,持續與市府官員討論預算細節。但參與者很快就發現,自己能夠審議、決定的預算額度,實際上僅佔總預算的一小部分(只包括資本支出的部分,1990年為總支出的11.2%),因此不滿情緒高漲。此外,由於市政府的財政狀況艱難,隔年幾乎沒有完成任何一項市民決定的投資項目,導致大批市民集結在市政府前抗議,使「參與式預算」和市政府的處境雪上加霜。可以預見的是,參與1990年預算會議的人數大幅減少,只有前一年的一半。16個行政區中,有12個行政區的登記參與人數不到25人,其中有的行政區甚至連10人都湊不滿。1990年的民調中,超過40%的市民認為政府表現「差」或「極差」,只有不到24%的市民回答「好」或「極好」。

情勢如此低迷,但接下來的一兩年內,愉港市政府卻透過一連串的制度改革,逐漸挽回了參與式預算的聲譽。這是討論愉港參與式預算時不能忽略的細節。最重要的,是整體的稅務改革。愉港市府逐步在不動產稅及服務稅方面實施累進稅率,並防止逃漏稅。在稅務改革下,光是從1989年到1991年,愉港的歲入就增加了一半。把時間拉長來看,十年內,愉港的歲入增加了一倍,全市的預算中有將近六成來自於自己的稅收(一般巴西城市只有三至四成),因此不至於過度倚賴州政府和聯邦政府。

再者,1990年底,市政府成立了後來在參與式預算中發揮重要功能的「規劃辦公室」(Gabinete de Planejamento,GAPLAN)和「社區關係協調中心」(Coordenação de Relações com as Comunidades)。前者成為市府不同單位的協調機構,負責匯集資訊、協調行動,以確保政策執行的中立;後者則在各行政部門安排「社區推動者」,負責籌辦各行政區的預算會議,並協助市民擬訂計畫、解決技術上的困難,以擴大參與。有學者認為這是一種「政治上的集中化、行政上的去中心化」(political centralization with administrative decentralization)。同時,市政府也和預算委員協商出投資資源的分配標準:(1)行政區居民的參與程度;(2)行政區缺乏基礎建設及服務的程度;(3)行政區的人口規模;(4)行政區在都市整體發展中的重要性。

1991年,市府幾乎完全執行了1990年由參與式預算會議通過的投資計畫,因此大幅提高了聲望,該年參與預算會議的市民也比前一年增加了三倍。另一項重要的突破,是重新調整了投資資源的分配標準,使其更客觀:拿掉了前一年通過的四項標準中過於「主觀」的兩項(第一項及第四項),並加上一項「各行政區自己通過的預算優先順序」。這三項分配標準後來便一直沿用,而不少參與式預算的研究者認為這三項標準顧及了「社會正義」的原則(考慮到各區的人口、是否缺乏基礎建設、居民投票通過的投資優先順序)。但後來在世界各地出現的「參與式預算」,卻往往有意無意忽略這些重要原則,可說是只得其形,不得其精髓。

1992年,預算會議的參加者又比前一年增加了兩倍多;工人黨的市長候選人Tarso Genro(原副市長)在選舉中大勝(第一輪得票率48%;第二輪為61%)。1993年,Genro決定在隔年引進「主題會議」,討論全市層級的預算問題。1996年,原副市長Raul Pont(工人黨內托洛茨基派「社會主義民主」的重要幹部)以55%的得票率當選市長,得票率第二的候選人只有22%。參與式預算實行六、七年下來,不僅已逐步制度化,也成為了工人黨擴大基層支持的有利機制。

愉港的參與式預算之所以能逐步確立,還有另一項關鍵因素:愉港內的政治反對力量過於分散,且不夠組織化,無法對市府的分權化措施構成挑戰;除了主流媒體幾乎毫不關注外,其中許多反對力量一開始甚至不把參與式預算當一回事。比如說,參與式預算實行之初,歷史悠久的巴西民主運動黨(Partido do Movimento Democrático Brasileiro,PMDB)黨內根本沒有討論該如何應對,一直到參與式預算成為「市政府和工人黨最有力的武器」(巴西民主運動黨前主席語),才驚覺事態嚴重。在愉港地方實力雄厚、擁有市議會多數席次的巴西民主勞動黨,也同樣力有未逮。雖然該黨黨內某些與前市長Collares關係良好的領導人曾透過愉港住民協會聯盟(UAMPA)等組織,要求黨員與社區居民抵制預算會議,但成效不彰。一方面,部分受到該黨控制的在地組織(如Norte行政區的人民委員會)雖試圖動員群眾(特別是貧民窟的居民)杯葛參與式預算,但長久下來卻逐漸喪失正當性,並受到居民質疑(見Baiocchi, 2009: 128-30);另一方面,多數基層市民和社區運動者寧可進入預算會議戰鬥,也不願留在外部杯葛。頭幾屆的全市預算會議中,甚至有部分委員是巴西民主勞動黨的支持者!由此可見,基層對「參與」的需求遠遠超過了黨的指令,再加上這些反對黨的組織化程度原本就不高(有種說法是「缺乏紀律」),參與式預算才能在這些因素的共同作用下,有機會逐漸制度化。一直要到1990年代末期,反對參與式預算的力量才在政治上集結起來,對工人黨的執政提出較為有力的挑戰,並最終在2004年的市長選舉中擊敗曾於1997-2000年擔任市長的工人黨候選人Raul Pont。

參與式預算之路,道阻且長

那麼,工人黨下台後又如何呢?是否真的如某些學者所言,「由於參與式預算的制度化程度已經很深,故新政府也不敢廢除之」?表面上是如此,但背後其實暗濤洶湧。2005年上任的市長是巴西民主運動黨的José Fogaça,他代表人民社會主義黨(Partido Popular Socialista,PPS)參選,在選舉中得到反對黨、中上階層、右翼菁英的一致支持,在第二輪選舉中贏了Raul Pont六個百分點(53% vs. 47%)。Fogaça於2008年連任成功,2010年3月因參選南大河州州長而辭職,市長補選由巴西民主勞動黨的José Fortunati勝出(Fortunati原為工人黨黨員,曾於1997-2000年擔任Raul Pont的副市長)。2012年底的市長選舉中,Fortunati以65.2%的得票率高票連任;第二高票為巴西共產黨的Manuela d‘Ávila(17.7%);工人黨的候選人Adão Villaverde只獲得9.6%的選票,位居第三。這可以說是巴西民主化以來工人黨在愉港最大的挫敗。

八年來,不論Fogaça或Fortunati,形式上都沒有廢除參與式預算,但參與式預算實際上已經慢慢換了面貌。首先,兩位新市長鼓吹的是新自由主義、管理主義色彩濃厚的「在地團結治理」(Governança Solidária Local)模式,強調的不是參與、培力、權力分散和資源重分配,而是納入各種NGO與私人企業的多元「夥伴關係」,且由上而下、技術官僚的作風日趨明顯。在這種狀況下,參與式預算越來越像是「溝通」與「諮詢」的場合,而不再是分散預算權力的機制。關注參與式預算多年的愉港民間組織「都市研究與諮詢中心」(Centro de Assessoria e Estudos Urbanos,CIDADE)在2005年12月的刊物中便指出,參與式預算「形式上的制度依然存在,但正在排除公民的直接參與」(可參考如Koonings, 2009;Fox, 2009;Chavez, 2008)。

其次,市府高層(如市長、市長秘書、各局處首長)越來越少出席預算會議,引起許多市民代表、預算委員的不滿。更怵目驚心的是,預算會議通過的預算項目執行率逐年遞減(見圖三)。這幾年來,CIDADE對市政府這類「消極抵抗」或「暗中杯葛」的做法提出了特別嚴厲的批判(可參考其出版品《都市觀察》〔De Olho na Cidade〕及網站http://www.ongcidade.org/site.php)。因此,說愉港的參與式預算「日薄西山」、「名存實亡」,或許並不為過。

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至於工人黨為何下台,還需要更深入的研究,但幾項因素極為關鍵。如前文所述,從愉港市民「分裂投票」(市長投給工人黨,市議員投給其他黨派)的習慣就可以看出,工人黨在愉港的政治基盤其實並不穩固。一般市民之所以投票支持工人黨的市長候選人,不一定是因為支持工人黨本身的意識型態或政綱;用學者Baiocchi(2009: 134)的話來說,愉港的公民社會效忠的不是工人黨本身,而是「一套可以讓市民投身其中的規則,這套規則讓公民社會既有自主性,也有權力針對治理問題做出有意義的決定」。

再來,絕不可忽略工人黨在取得總統大位後的右轉與貪污醜聞:2003年12月,Heloísa Helena等四名國會議員因投票反對盧拉的退休金「改革」方案(削減公部門勞工的退休金),遭開除黨籍,引起國內外左翼一片撻伐;2004年6月,Heloísa Helena等人建立了新的左翼政黨「社會主義與自由黨」(Partido Socialismo e Liberdade,PSOL),並於2006年總統大選代表該黨參選總統,拿下6.85%的選票;2003至2005年間,工人黨政府每月支付各黨國會議員巴西幣三萬元,換取他們對政府法案的支持,而這一連串巴西人稱「高額月費案」(Mensalão)的醜聞於2005年遭揭發,至今餘波盪漾;去年(2012)年底,巴西聯邦最高法院公開審理這件「巴西史上最嚴重的貪污案」,有38位被告涉嫌挪用公款、洗錢和貪污,其中多為工人黨高層或政府高官,而去年僥倖「逃過一劫」的前總統盧拉本人,今年初也受到了調查……。工人黨會在愉港連續輸掉四次市長選舉(2004、2008、2010、2012年),和一般民眾對這個「政治暴發戶」式政黨的改觀,必然息息相關。

代結論:參與式預算是到達理想政治人的一種可能

最後,我想回到參與式預算,簡單談一談左翼應該如何看待這個都市治理模式。我認為,在最好的狀況下(例如工人黨執政時期的愉港),參與式預算確實可能提升透明度、打擊貪污腐敗、瓦解侍從主義,也能夠在一定的範圍內促進社會資源的重分配,並提升參與者的政治意識,達到「培力」(empowerment)的效果。長遠來看,這些正面因素確實可能有利於更激進、全面的社會變革。

然而,在肯定參與式預算可能具有的正面功能之餘,我們也應該正視,貧窮與不平等的各種根源,包括全球的政治經濟結構、高度剝削的勞動體制、生產資源壟斷在少數人手中……等等,都不是參與式預算能夠處理的問題。如果把參與式預算(即使是愉港版本的參與式預算)當成左翼的「都市治理」典範或唯一的實踐道路,反倒可能窄化、限制激進政治的想像空間。

舉例來說,雖然「參與式預算」可以算是一種「經濟民主」,但卻極不完整。更全面、深刻的經濟民主,至少還應該包括以工會、合作社企業與各種社區委員會(或類似形式的基層組織)為基礎的「團結經濟」(solidarity economy),以促進工作場所內的民主,並讓更高層次的(如在地社區、都市乃至國家的)重大經濟決策能夠經由民主審議、帶有社會意識與責任。[7]此外,一個經常被忽略的問題是,任何參與式民主的制度設計,都必須為公民的參與創造條件。對「上班打卡制、下班責任制」的諸多民眾而言,要他們在政治與經濟上進行深度的參與,幾乎是苛求。也因此,真正的(而非口惠而實不至的)參與民主,勢必要與縮短工時運動齊頭並進。如Ernest Mandel(2002: 245)多年前所言:「廣大群眾必須有能力並樂於承擔『一般社會事務』的管理所要求的任務。這就相應地要求大大縮減工作日(或工作周)以為前提。……除非人民擁有管理他們的工廠和社區事務所需要的時間,否則發展自治就不會取得根本進展」。

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以倡議「強民主」(strong democracy)聞名的美國政治學者Benjamin Barber曾以一段優美的文字描述他心目中的「政治人」(homo politicus):「依賴他人,但在民主之下,能夠自我決定;能力不足且無知,但在民主之下,能夠相互合作;固執且唯我獨尊,但在民主之下,卻具有創造力,能夠真正地轉化自我」(Barber, 2003: 119)。工人黨執政時期的愉港,我們看到「參與式預算」一度體現了這種能夠培養出「政治人」的民主參與機制。但在本文的「解構」下,我們也看到了它複雜的歷史條件、迂迴的政治進程和晚近的質變。參與式預算∕參與式民主之路、「政治人」之路,可謂道阻且長。

引用文獻

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Sintomer, Yves and Carsten Herzberg,2012,〈參與式預算:一個全球視角〉,收於Yves Sintomer、Rudolf Traub-Merz、張俊華編,《亞歐參與式預算︰民主參與的核心挑戰》,上海:上海人民出版社,頁6-23。

延伸閱讀

Avritzer, Leonardo. 2009. Participatory Institutions in Democratic Brazil. Baltimore: Johns Hopkins University Press.

Baiocchi, Gianpaolo (ed.) 2003. Radicals in Power: The Workers’ Party (PT) and Experiments in Urban Democracy in Brazil. London: Zed Books.

Baiocchi, Gianpaolo. 2005. Militants and Citizens: The Politics of Participatory Democracy in Porto Alegre. Stanford, Calif.: Stanford University Press.

Baiocchi, Gianpaolo, Patrick Heller and Marcelo Kunrath Silva. 2011. Bootstrapping Democracy: Transforming Local Governance and Civil Society in Brazil. Stanford, Calif. : Stanford University Press.

Gret, Marion and Yves Sintomer. 2005. The Porto Alegre Experiment: Learning Lessons for Better Democracy. London: Zed Books.

Nylen, William R. 2003. Participatory Democracy versus Elitist Democracy: Lessons from Brazil. New York: Palgrave Macmillan.

Pearce, Jenny (ed.) 2010. Participation and Democracy in the Twenty-First Century City. New York: Palgrave Macmillan

註釋


[1] 葡萄牙文的alegre是「愉悅、喜悅」的意思,所以我通常將之譯為「愉港」。如果採用音譯,最貼近的譯法是「阿雷格里港」。

[2] 巴西勞動黨的建立者、極具群眾魅力的Getúlio Vargas曾兩度出任總統(1930-1945年、1951-1954年)。1964年政變後,巴西勞動黨遭解散,一直到1981年才重新建黨,但在意識型態上已成為中間偏右的政黨。Leonel Brizola(原為巴西勞動黨黨員)自認繼承了「原始」巴西勞動黨的中間偏左路線,並於1979年建立巴西民主勞動黨(Partido Democrático Trabalhista,PDT)。

[3] 工人黨是1980年2月在聖保羅(São Paulo)建黨的。1970年代末期,聖保羅工業區發生大罷工,領導罷工的盧拉(Luiz Inácio Lula da Silva)成為工人黨的要角,於2003-2010擔任總統;現任總統Dilma Rousseff也是工人黨成員。巴西工人黨建立時,黨內的主要力量至少包括:(1)與工人運動(特別是1970年代末期聖保羅工業區的強大工人運動)緊密聯繫的一般工會會員;(2)工會反對派(反對由國家控制的黃色工會及工會官僚〔葡萄牙文為pelegos,原意為擺放在馬鞍上的羊毛墊或布墊〕);(3)農民團體;(4)天主教傾向的農民及社區組織;(5)前巴西共產黨員;(6)各種激進左翼團體(如托洛茨基派);(7)左翼知識份子(社會科學家、作家、記者、教師等)。

[4] 我主要的參考資料是Abers(2000)、Goldfrank(2011)、Ganuza and Baiocchi(2012)等。為了閱讀方便,本文已盡量減少引用文獻,讀者若有興趣進一步研究(愉港的)參與式預算,可以參考文末的「延伸閱讀」。

[5] 在接下來的幾次愉港選舉中,工人黨都是以「人民陣線」的模式聯合參選。

[6] 當時,工人黨內部的托洛茨基派「社會主義民主」(Democracia Socialista,DS,工人黨內最重要的派系之一)對工人黨領導的市府有諸多批評,但透過一系列的黨內爭論,達成了某種程度的共識。比如說,工人黨最後決議從一般工人的角度出發來治理都市,並由整個市府團隊(而非黨的領導人或個別派系)來規劃政策。

[7] 提供兩個網站供有興趣的讀者參考:(1)Democracy at Work(http://www.democracyatwork.info/);(2)Solidarity Economy(http://www.solidarityeconomy.net/)。

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12 Responses to 「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事

  1. Anonymous says:

    我喜歡後面描述愉港所面對種種問題,這是比較真實、有層次感的一面。

    1993巴西首次舉行公民投票,決定共和國總統制,結束軍人主政年代,總統直選年代和台灣李登輝1992上台時間相當,他們工黨領袖魯拉在2002年當選總統和陳水扁2000當選總統相當,因此看到他們的工黨,如同看到台灣民進黨的翻版。

    我就是因為閱讀巴西的團結經濟文獻,才去學西班牙語,但是後來發現巴西母語是葡萄牙語,東海沒有葡語課,但是葡語和西班牙語大約是台語和客家話接近感,謝謝你分享這篇巴西愉港資料。林淳華

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