市場化或公共化?高等教育轉型的第三條路

輔仁大學社會系/戴伯芬

立法院教育委員會朝野立委共同發起的高等教育改革論壇即將展開,開放給關心高教的師生、社會團體及民眾參與,希望提供高教改革建言。7月24日高鳳數位學院是臺灣有史以來高教停辦的首例,永達技術學院則是第一個爆發集體積欠工資而被教育部勒令停招的學校,從屏東開講,反映臺灣高教危機背後城鄉人口轉型的問題。

高等教育改革,近則牽動當前國家財政與資源分配,遠則涉及國家未來對於專業人才養成的藍圖;是臺灣知識菁英面臨的集體勞動危機,涉及國家知識人才的職涯斷裂,也牽動每位學生的學習路徑,影響到個人家庭的階級流動。高等教育沉痾已久,非短時急救即可解決,動刀手術的風險不小,也不易形成共識。本文試圖拋磚引玉,號召群眾關懷參與。2016高教改革論壇

圖1 高等教育改革論壇:迎向大學的挑戰

 

  • 英國工黨的前車之鑑

1997年,工黨布萊爾以不到44歲之齡成為英國百年多以來最年輕的首相,宣稱以英國當紅社會學家安東尼・紀登斯(Anthony Giddens)為導師,實踐超越左派與右派的「第三條路」。紀登斯提倡一種「社會投資國家」,取代過去福利國家的理念,強調盡可能投資人力資本而不是經濟資助,創造終身教育,除了特殊技能的培訓之外,更重要的是認知與情感能力的培養 (Giddens著,鄭式國譯, 1999)。

布萊爾賦予教育施政優先權,十年執政,「教育、教育、教育」言猶在耳,不過,在引入「市場主導改革」之後,英國教育支出佔國內生產總值比例從1975年的6.7%下降,到1995年僅佔5.2%,高等教育學費逐年攀升,反而出現更大的教育不平等。

臺灣社會對於未來高教改革藍圖仍然混沌不明,不同社會團體之間缺乏共識,甚至涉及利益矛盾與衝突。目前對於高等教育的爭議點不少,公、私立大學管理者對於教育資源的分配各有不同主張,教師工會與學生團體對於勞動權與受教權表述迥然不同,反應了高等教育政策背後根本的政治價值觀與立場之差異,如是否應該持續拔尖頂大計畫的全球競爭?抑或應該滿足社會大眾階級流動的資源分配?教師是否仍要維持長聘制或者要彈性聘任?學費該不該調整?這些問題的根源在於臺灣社會大眾如何定位高等教育,以及高等教育在臺灣未來發展要扮演什麼樣的角色?背後涉及臺灣的政治意識形態,如向左或朝右?社會民主主義或新自由主義?追求秩序、政府效能抑或自由、人權保障?(參見巷仔口社會學,王奕婷,難以對話的兩種民主觀?2014/04/14)。如果沒有進一步釐清高等教育的目的與手段之關係,很難找到解套的療方。

  • 高等教育目的與手段之理念型

臺灣高等教育有兩種實用導向的主張,一是經濟發展主義,人才培育是為了滿足社會經濟發展的需要,視高等教育為國家社會的社會投資,目的在服務與滿足國家社會高技術人才需求,也是個人人力資源投資,個人受教的目的是追求勞動市場上的最大利益。目前教育部所談的學用落差,以及執行的各式產學合作計畫,基本上都是經濟發展主義下的思維。為了滿足經濟發展的勞動市場需求,在當前少子女化的人口轉型之際,高等教育需要縮編與分流,才能回應高技術/低技術勞動市場的人力需求。

另外一個高等教育的理想為博雅教育(全人教育),源於古希臘時期柏拉圖的「七藝」思想,包含文法、修辭、邏輯、算術、幾何、天文、音樂;中國古代也有類似的禮、樂、射、御、書、數六藝;[1]博雅教育為高等教育的理想主義,如紀登斯「社會投資國家」所見,教育是終身的,受教機會不受個人社經地位、才智能力的影響。不過,高等教育不同於初等義務與普及教育,經濟社會文化權利國際公約第十三條確認人人有受教育之權,對於高等教育修正為「應根據能力,以一切適當方法,特別應逐漸採行免費教育制度,使人人有平等接受機會。」

為了達成博雅教育的理想,國家有兩種不同的教育政策選擇,一是偏向新自由主義的市場機制,以最小政府為原則,主張由市場來提供高等教育服務,決定不同學校、系所的學費,交由個人與家庭選擇是否進行人力資本投資,減稅同時減少公共服務,容許人民在市場自行選擇與購買,之前政府推動的自由經濟示範區政策可為代表。另外一方面則是歐陸社會民主義(左派)的公共化走向,教育為國家提供的公共財,由國家承擔教育的角色,如歐洲(英國以外)的免學費政策,同時依社會發展需要來決定專業人才配置,減少高等教育的家庭與個人負擔,公共化意味著國家必須提高稅收才能支付教育支出。

過去大多數的高教政策討論往往陷於公共化與市場化的意識形態之爭,並未納入教育目的來一併討論。當我們同時考慮高等教育的手段與目的,進行交叉分析,可以獲得圖1。由於現實上的滯礙難行,我們必須排除為了經濟發展的市場制以及以博雅教育為目的的公共化兩個極端的高教發展方向。

市場制認為高等教育目的在促成經濟發展,從臺灣的島國現實來看,高等教育將面臨經濟學蛛網理論(cobweb theory)的不均衡危機。蛛網理論是一種不均衡的供需變動模型,對於生產期長之產品,均衡點會隨時間而變動,從廠商獲知市場狀況而決定改變產量,到產量調整完成的期間太長,經常造成供需失衡。最常見的例子是農產品,例如,豬農因為豬價上升而競相擴大豬舍、增養豬隻,但是在八個月之後所有豬隻一起長大,造成市場上供過於求,即使血本無歸,也只好含淚殺豬。高等教育的受教時間更長,大學4年,研究所2年(碩士)甚至到10年(博士),如果不能事先規劃人力需求,過剩的人力恐怕會製造無解的社會問題。臺灣當前的博士人才過剩正反映了過去高等教育市場擴張造成知識人才低度就業、學非所用的困境。其次,如果採取新自由主義,只有少數公立大學行情看漲,可能提高學費,但是依筆者之前的估計,以臺大為例,如僅仰賴學費,必須調整100%才能填補教育經費補助的缺口(參見巷仔口社會學,戴伯芬,高教退場–大學轉型正義的思考,2016年5月27日),最後可能形成公立大學學費過高而學生念不起、私立大學招生不足而無法經營的雙重困境。

另外一個極端則是以公共化來推廣博雅教育的理想,如果保障所有想要進大學的就學者機會平等,那麼高教支出可能必須增加三倍。從2015年臺灣高級中等學校畢業生升學率來看,普通與綜合高中為96%,專業群(職業)科為80%,而高等教育的淨在學率已達71%[2],顯示臺灣高等教育已經進入Trow(1973)所謂的「大眾普及化階段」。高等教育普及化有幾個嚴重的後果,首先是財政危機,如果私立大學比照公立大學的學費標準,以2016年高教預算812餘億來推估,全面公共化恐怕需要增加預算到2000億以上,直接排擠到中教與初教經費;其次,從英國工黨政府經驗看來,社福的優先性高於高教,臺灣正面臨高齡化社會危機,長照制度的優先性顯然比高教更加急迫;最後,高等教育與產業人才之間脫節,高教過度擴張造成學位通膨,形成高學歷高失業而底層人才缺乏的人力失衡現象。

高等教育的目的與手段之理念型

 

圖2 高等教育的目的與手段之理念型

 

  • 高教現實之折衝

因此,只剩下配合經濟發展的公共化以及以市場化來推動博雅教育兩種公私混合的作法。過去臺灣在經濟發展主義掛帥下,教育目的在滿足社會經濟發展的需求,公共化手段可以稱之為「選擇性的公費制」,國家透過公共補貼的手段來培養社會所需人才之不足;例如過去公費制度培養中、小學師資以及公醫制度,滿足偏鄉教師與醫師人力的不足。

目前教育部「重點科別培育公費醫師制度計畫」,即恢復2009年停頓的公醫制度,預計在105~109年之間培養500名公醫,畢業後至偏鄉從事內、外、婦、兒及急診醫學五大科醫療工作。這個政策雖招致部份醫療利益團體培養「醫奴」的批評,但是卻有助於改善城鄉醫療資源分配不均的問題。過去更招非議的是教育部錯誤的技專升格政策,導致臺灣技專教育消失,基礎人力缺乏的嚴重問題,如果可以利用公費增加技專學生的數量,亦有助於補足基礎勞動力缺額。

此外,一些缺乏市場的基礎科學,如基礎的物理、化學、數學等自然科學,以及哲學、人文社會科學,在以實用為導向的招生競爭下,逐漸失去競爭力,如果放任市場機制,基礎學科有人才失衡之餘,不利於學術及產業研發深根發展,也讓國民失去專業教育之外知情達意的能力。表1呈現各國高等教育學生就讀學科之結構比較,臺灣的人才學科分布不均,特別是基礎理科人數(僅佔0.8%),相較於中國,佔5.6%,日本3.0%,輕忽基礎理學會將造成科技創新基礎能力的衰退;另外,教育人才過少(僅佔0.2%),顯示臺灣高教擴張下投入教育的人力卻嚴重不足。所以,研究者曾主張補助學生而非補助學校,才能確保重要專業學門的永續發展。

 

表1  高等教育學生就讀學科之結構

高等教育學生就讀學科結構的國際比較.png

資料來源:教育部,重要教育統計資訊,原始資料來源為日本文部科學省「教育指標之國際比較」,平成25年版。教育統計目前僅分為人文、社會、科技三大類,本表中的其他類太多,需要再確認。

http://www.edu.tw/pages/detail.aspx?Node=4076&Page=20047&Index=5&WID=31d75a44-efff-4c44-a075-15a9eb7aecdf

說明:臺灣資料依96年7月4日分行實施之「中華民國教育程度及學科標準分類(第4次修正)」重新歸類, 理學含「生 命科學」、「自然科學」及「數學及統計」學門,工學含「電算機」、「工程」、「建築及都市規劃」、「運 輸服務」及「環境保護」學門,其他含「民生」、「軍警國 防安全」學門及其他領域,餘均為各領域別資料。

 

以市場來推動博雅教育,引入市場機制,透過差別化的學費提供學生選擇,一方面改進既有公立學校的官僚體制、低效率;另一方面放寬對於私校的招生員額與學費的重重管制。過去教育部從上而下分配教育資源引發不少批評,公立學校延續舊威權主義,不考慮少子女化的衝擊,大規模投入分部與分校的圈地運動,造就地產經濟主導的學術官僚資本主義(戴伯芬,2015);而對於私校重重管制的結果,壓抑私校發展的多元可能性。市場機制具有回應勞動市場的彈性,有助於引導學校設立符合市場需求的系所,而大學的好壞決定學費的差別定價,可促成大學之間公平競爭,學生也可依個人偏好來決定進入或不進入大學。

私立學校整體及技術相對平均效率皆高於公立學校,政府補助對於公立學的效率值甚至呈現負相關(林效荷、蘇婉芬,2012)。依日本的經驗,大學法人化的主要目的乃在配合國家的經濟、政治所需,及應付國家財政赤字問題,不得不進行經費縮減及公務員定員削減策略(楊思偉,2005),臺灣在大學反彈下,採取漸進雙軌制,以減少對於公立大學的衝擊。如果採取市場化的手段,逐步讓公立大學法人化,可透過市場機制改善公立大學的低效率與資源浪費。不過,英國的經驗確實發現,引入市場機制會造成學費高漲,造成貧窮家庭子女的受教權受損,擴大教育不平等。因此,也應配合家戶收入增加的比例,循序緩步調整,以保障弱勢學生入學機會平等。

  • 高等教育:超越公、私雙元體制的社會投資

臺灣長期以學校做為資源分配的單位,製造低學費的雙元體系,一端是沒有效率、缺乏競爭的公立學校,另外一端則是資源短缺而無法改善教學品質的私立學校。如果無法改善公立大學資源運用的低效率,公共投資只是滋養學術官僚資本主義;而低學費又公共補助不足的私校無法提昇教育品質,家庭所得不足的學生雖然進入私立學校,背負學貸卻換取低品質、高通膨的學歷,無力在未來就業市場上回收投入的成本,反而促成階級逆所得分配(張宜君、林宗弘,2015)。

紀登斯將教育視為國家的「積極社會投資」,體現一種公、私合作的夥伴關係。未來高等教育應該走出公共化與市場化的迷思,配合經濟與社會發展需要,轉向公、私立大學的夥伴關係,滿足不同民眾終身學習的需求。在嚴峻的財政危機下,辨明公、私立大學不同的角色,國家教育資源可量力而為地支出,並依不同專業學門而形成差異的學費與補貼政策。讓公立大學扮演鞏固基礎研究以及提供公共服務的角色,投入不具市場利益的基礎科學研發,以及補充公共服務短缺的人力;將具有市場利益的應用學門交付私立學校,轉型發展多元彈性的學程,如短大、職訓以及專業訓練,做為人力資源投資與終身學習機構;另外,考慮按學門的屬性來決定學門的補貼,讓公共資源主要投入基礎科學,強化科技與人文社會基礎,市場機制則用來補充應用學門,透過人力資源投資,滿足多元的市場需求。

如果政府在高教政策上不作為,維持既有的資源分配模式,少子女化之後公立大學與私立大學比例雖可望從現在的0.37上升到0.43。但是勉強維持公立大學的招生員額,又無能力投入相對的高教資源,將導致資源運用低效率及教學品質持續下降。公立大學進一步整併與人事瘦身,縮減招生員額,才能鞏固國家基礎科技能力、發揮培養公共服務人才的功能;相對地,私立大學不論辦學好壞都面對不平等競爭,如果一味壓抑學費又無法提供私校經費補助,只是提供學生低利率學貸,反而製造出學費高、教育品質低的不合理現象。私立學校可以扮演提供市場主要勞動力的角色,透過公開透明的市場資訊,建立公平競爭機制。只有將公共資源投入需要協助的學生,以獎學金來取代學貸,才能確保低社經家庭的學生入學機會平等,並可以獲得同等教育品質,在同樣的起跑點開始職場競爭。

教育和福利已經成為民進黨政府執政的新符咒,用以驅散舊威權政府菁英主義的幽靈。在高教通膨的年代,不應再維持齊頭式平等,紀登斯提出「創生性的平等」(generative model of equality)(2000,頁191),即讓高等教育選擇權回歸民眾,讓他們透過反身性選擇來決定是否、何時以及為什麼接受高等教育,也不該讓低社經地位學生承擔升學失敗的懲罰,補貼弱勢學生以保障他們的入學機會,以及有立足點平等的學習資源與工作競爭力。國家高等教育的目標與教育資源分配將決定未來高教的走向,這不是左派或右派、公共化或市場化、社會主義或新自由主義的簡單對立,而是考量經濟需求與社會發展、國家財政與公民受教權、家庭與個人投資與階級流動等多重因素的折衝結果。

 

參考文獻

Giddens, A.著,鄭式國譯,1999,《第三條路:社會民主的更新》。臺北:聯經出版社。

Giddens, A.著,李惠斌、楊雪冬譯,2000,《超越左派右派:激進政治的未來》臺北:聯經出版社。

Trow, M. (1973) Problems in the transition from elite to mass higher education. Carrnegie Commission of Higher Education. Berkeley, California: McGraw-Hill.

Martin Ford(2015) Rise of the Robots: Technology and the Threat of a Jobless Future. NY: Basic Books.

林效荷、蘇婉芬,2012,〈大專校院經費結構及效率之研析〉,教育部統計處。

張宜君、林宗弘,2015,〈台灣的高等教育擴張與階級複製:混合效應維繫的不平等〉,《臺灣教育社會學研究》,15(2): 85-129。

戴伯芬、林宗弘,2015,《市場化、官僚化、與少子女化的危機》。新北市:群學出版社。

戴伯芬,2015,〈臺灣高等教育擴張歷程中的教育權力菁英分析〉,《台灣社會學刊》58期,頁47-93。

楊思偉,2005,〈日本國立大學法人化政策之研究〉,《教育研究集刊》51(2):1-30。

 

[1]《周禮保氏》:「養國子以道,乃教之六藝:一曰五禮,二曰六樂,三曰五射,四曰五御,五曰六書,六曰九數。」孔子提倡繼承周代禮樂文化,推廣六藝教育,《論語·述而》曰:「志於道,據於德,依於仁,游於藝。」

[2]104年度教育統計指標,http://www.edu.tw/News_Content.aspx?n=829446EED325AD02&sms=26FB481681F7B203&s=40045DB8A5562915

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