司法改革就是一項政治行動:政黨輪替應有的價值

王金壽 /成大政治系,中山社會系

蔡英文總統近日提名謝文定、林錦芳為司法院正、副院長,引起軒然大波。許多論者皆以謝文定、林錦芳過去的行事風格、資歷等等來評論這件事,不過這裡我想改以臺灣過去二十年來政黨輪替與司法改革之間關係,來評論這件事。

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【提名謝文定、林錦芳為司法院正、副院長,引起軒然大波】

資料來源:黃國昌立委臉書

從基層出發的司法獨立改革

臺灣的司法獨立改革,一開始並不是以制度改革為出發點,而是個別的法官與檢察官透過個案所引發的抗爭行為。一開始是吳蘇案(高新武檢察官),接著是蕭天讚案(彭紹瑾、李子春檢察官),最後是法院的謝說容案(謝說容法官、張國彬法官兼庭長)。這三個案,有一些共同點。首先,所有的改革行動都失敗。二、幾個參與改革行動者,都是相當年輕的檢察官和法官,剛進入司法體系不久,還沒有完全被這體制馴化。三、參與改革行動者後來不是遭受處罰,就是被迫辭職離開司法體系。

台灣司法體系的實質改革,包含司法事務分配、參與人審會、廢除送閱制度、司法預算入憲,係於1993年底才在台中地方法院展開。台灣法院的獨立改革有幾個特色。一、大部分的改革者,都是待在基層地方法院的法官,且相當年輕,當時年紀都小於四十歲。二、幾個改革運動都相當成功。三、不像過去參與抗爭的檢察官被迫辭職,大部分法官有意地繼續留在法院體制內進行改革,即使有政治人物希望這些法官能參與政治,但這些法官認為只有繼續留在法院內,司法改革才能有實質進展。相反的,一些有爭議的法官不是辭職就是被懲處。四、國民黨和司法院面對年輕一代法官的改革運動,並沒有太多的反擊動作。

不過在這一波司法改革趨勢中,卻有另一個意想不到的改革動力,它來自於司法院體制階層的最高點:司法院長施啟揚。臺灣那時的政治和社會改革動力主要來自社會基層,沒有人會想到,在國民黨威權政權下被提拔、且擔任司法權最高位的施啟揚,有可能成為改革動力來源之一。

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【國民黨背景的施啟揚,意外成為另外一股司法改革的動力】

施啟揚是民主化之後、司法獨立改革過程中,最受爭議的人士。他在擔任司法院長時,剛好是台灣民主轉型時期,也是體制內基層法官和體制外社會團體要求改革的時期。對於他在司法院內關於司改的評價,卻是完全兩極。改革派尊稱他為「獨立先生」,但民間改革團體不僅質疑施啟揚的司改理念,後來甚至全面抵制施啟揚,施啟揚的下台多少跟民間改革團體的抵制有關。

施啟揚雖然在外部失去政治上的支持,卻在內部得到改革派法官的支持。1997年年中,施啟揚因為書記官調薪案,欲請辭司法院長時,得到過去和司法院採取對抗立場的改革派法官的慰留。至此,改革派法官與司法院的關係由敵對變成合作關係。

◎改革派法官擔任人事處長帶來制度的衝擊

施啟揚與改革派法官的合作關係,在1998年進入另一個層次:他任命了改革派法官呂太郎擔任人事處長。人事處提供人事案的來源與資料,但最後權力決定機構是人審會。在過去,人事處長經常由現任地方法院院長來擔任。呂太郎就任人事處長,代表改革派法官在人事權上,從過去在人審會被動的把關,轉化為主動進行改革,最明顯的莫過於呂太郎執行「免兼庭長」一事。

雖然當年司法改革會議有決議,庭長需有任期,但此決議並沒有強制性。呂太郎開始執行「免兼庭長」的行動後,導致許多法官的反彈,甚至到監察院去檢舉施啟揚和呂太郎,並提起訴訟。但繼任施啟揚的翁岳生繼續留任呂太郎,繼續執行高院法官免兼庭長。此案一直到2002年大法官做出第539號解釋,指出免兼庭長與憲法第81條法官身份保障之意旨,並無衝突,法理之爭才告一段落。

呂太郎在擔任人事處長三年之後,因他個人自己設下的標準(比照庭長任期),而請辭該職位。接任他的職位是同樣具有改革意識的周占春法官。周占春和呂太郎一樣,同是司訓所24期結訓,也同樣在接任人事處長前並無擔任過任何重要的司法行政職。

呂太郎跟周占春擔任人事處長對於體制的衝擊與作為,遠超過兩位司法院長的預期。例如,施啟揚原只希望免兼庭長出現幾個象徵性的個位數字,但呂太郎一共免兼了50幾位庭長。同樣的,周占春為了執行訴訟金字塔化,而拒絕調任何法官到最高法院,他為了這件事,幾乎與當時整個司法高層翻臉。這兩位對於體制的所造成的衝擊、改革(或是傷害,就看你站在那個角度)是讓許多體制內的法官至今對他們相當不滿的主要理由。

◎司法體系內部的反撥

雖然以前的改革運動,也曾經成功地汰除某些操守不佳的法官,不過體系內仍有許多相對操守沒問題,但對司法體制與理念較為保守的法官,例如吳啟賓、孫森焱、陳計男法官等人,他們與當時司法院長翁岳生的關係良好、資歷期別不相上下,有許多人跟翁岳生還是學長或同學的關係。由於身分、職務與資歷的特殊性,這些人對於翁岳生發揮了相當大的影響力。當他們站出來反對改革派法官,而後者也無法獲得司法院長更大的支持時,台灣的司法體系內部改革動力就次逐漸消失了。直到2012年,基層法官再度發起改革最高法院,特別是廢除秘密分案,才見到另一波的改革動力。[1]

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【翁岳生雖然重用改革派法官,但到了後期逐漸疏遠這群法官】

翁岳生雖然早期也重用改革派法官,但顯然呂太郎、周占春帶給舊體制的衝擊已經不是他能接受的,所以一些改革也開始變化,例如原本要執行的庭長任期制,開了一個後門,讓庭長可以無限制的連任。[2]但最重要的是,在周占春之後不再重用改革派法官,而改用跟過去改革派無關係、但在體制內表現良好的法官擔任人事處長。這位新任人事處長雖然是改革派推薦給翁岳生的,但卻不能忘記,是翁岳生訂下標準讓改革派法官去尋找下一任法官來當人事處長。

新任的人事處長在翁岳生的支持下,作風有很大的轉變。她視法官跟一般公務員沒有太大的差別、重視各種數字績效來決定升遷[3],當然最大的變化,是最高等法院的人事。過去周占春拒絕推薦任何人上最高法院,而現在變成要到最高法院的法官,必須先經過最高法院庭長會議的同意,這等於是最高法院架空了司法院的人事權,或說的更直接一點,是司法院長翁岳生同意這樣做。如一位法官所說的,翁岳生到他任期後頭,只剩下司法改革口號,另一位法官接著說,翁岳生至少還有口號,接任他的賴英照連口號都沒有。

政黨輪替跟總統的角色

相對於基層檢察官和法官在司法改革扮演關鍵性角色,我們也發現一些重要的缺席者,最重要缺席者,莫過於政治人物。

最明顯的例子,就是1990年所召開的國事會議中,完全沒有司法改革的相關議題,而且法官法草案在立法院擱置了多年。民進黨剛成立前後,也曾經有政治人物攻擊和嘗試要改革司法體制,但是並沒有太大的作用,而由美麗島事件辯護律師轉為政治人物的人(例如蘇貞昌、謝長廷、張俊雄)也沒有因此特別關心司法改革。

李登輝任內對於司法改革也沒有太用心,他甚至拒絕由總統出面召開全國司改會議,導致施啟揚下台。第一次政黨輪替,陳水扁上台,並沒有立即更換翁岳生,之後陳水扁任命了一向受國民黨重用的賴英照。第二次政黨輪替時,馬英九也沒有更換由陳水扁任命的賴英照。簡而言之,政黨輪替的影響,在司法院長這個層級並看不出來。

另一個值得注意的是,兩大黨似乎並不特別關注司法院長的政治立場與意識型態,特別是翁岳生跟賴英照。翁岳生在國民黨主政下的戒嚴時期,就開始長期擔任大法官,但同時被不同政黨的李登輝與陳水扁任命為司法院長。同樣的,賴英照戒嚴時期開始就受國民黨重用,之後則被陳水扁任命為司法院長。

陷入僵局的體制內司法改革

2003/10-2007/9,翁岳生還在擔任院長,同時間有許宗力、林子儀、許玉秀(三人任期到2011/09)擔任大法官。依照部分學者與律師的看法,這樣組合的大法官或是司法院長,應該是對於司法改革有很大的助力。我相信他們是高估了這些自由派大法官們的影響力。[4]如果這群人有真正根本性改變司法體制的話,那我們現在也就不需要舉辦全國司改會議。

我相信這些自由派大法官對司法改革是有貢獻,但是不大。幾個理由:第一、釋憲制度必須有2/3大法官出席,出席人數的2/3同意,才可以通過釋憲。如果自由派大法官想要透過釋憲來改變司法體制,他們必須先拉到2/3的票數。這不是一個簡單的工作,如果無法拉到2/3票數,哪等於是維持現狀。第二、大法官是不介入司法院的行政事務,不管是人事調動、行政管考、或是司法政策,這些都是司法院長的權責。說的更直接一點,這些陽春大法官連人審會委員都不是![5]這些大法官,除了做出釋憲之外,沒有任何權限去影響眾多法官和數以萬計的個案。

臺灣的體制,接近日本的官僚司法體系(bureaucratic judiciary)[6],透過司法院長、秘書長、各處廳長、以及各法院院長所建立的龐大行政官僚體系,來管理控制法官。[7]如David Law所說,我們對於這樣的司法系統的組織結構所帶來的整體性的影響太過於忽略了,而這些才是司法改革的重點之一

日本這樣的體系運作,幾乎是全世界最保守的,連大法官釋憲都被這體制影響。該體制最保守的其中一點,是由過去類似我們司法院秘書長,來接任最高裁判所的首席大法官,然後再由她/他來控管、監督整個司法體系。不管我們認不認同現有的制度,但現實上就是,臺灣的司法院長只是大法官會議的主席,如果投票的話,他也只是1/15。他握有權力,也會有更大影響力的地方,是在於整個司法行政的官僚體系。

Linjinfang

【體制外來的司法院長,經常被傳統的司法官僚體系包圍困住】

臺灣在這一部份顯然跟日本不太一樣。司法院長很少由司法官僚體系出身,臺灣民主後化的幾個司法院長沒有一個是由司法體系出來的。從施啟陽(政治人物)、翁岳生(學者)、賴英照(技術官僚、學者)、賴浩敏(律師),沒有一個曾經在台灣司法官僚體系待過。如果他們對於整個體系運作不瞭解,那他們要如何管控、監督(如果你高興的話,哪用領導兩字好了)整個司法體系?他們身旁圍繞一群司法官僚,例如朱石炎(施啟揚時期)、楊仁壽(翁岳生時期)、謝在全(賴英照時期)、林錦芳(賴浩敏時期)。照理這些技術性官僚應該只是幕僚或是副手,但事實卻不是這樣,反而這些司法官僚經常主導了人事或是政策。所以,當賴英照因為法官集體貪瀆案而下台,他可能會自認無辜,因為哪些人事不是他主導的,但問題是他授權或是放縱這些司法官僚,才導致這個局面。原本政治任命的司法院長應該是帶著民意與社會期許去改革、領導司法體系,但這幾年的經驗卻是相反,沒有司法體系經驗的外來司法院長,被傳統司法官僚體系包圍困住。

2016政黨輪替後的司改起步

對於司法改革,2016的選舉給很多人不同的期待。蔡英文在政見發表會時,公開宣傳要召開全國司改會議,也提名多位過去參與民間司改會的律師,擔任不區分立委,他們也主打司法改革的旗號來宣傳。蔡英文就任後,不僅在就職演說再次提出司改作為他施政新目標之一,還重用民間司改會的前執行長林峰正,擔任國安委員,感覺是要把司改提升到國安層級。過去兩次因為政黨輪替的司法院長、副院長請辭都被新總統慰留,但這一次跟過去不一樣,司法院長、副院長請辭,都被接受了,似乎是全國司改會議真的要玩真的。

而民間團體,特別是民間司改會,早就為全國司改會議做了各種演練。一反過去全國司改會議出現 律師對抗檢察官、法官的情況,司改會這一次主動釋出善意,公開或私底下,拜會了許多法官和檢察官。雖然司改會強調並無預設立場,但因為過去的恩恩怨怨太過深了,很多法官、檢察官都不相信司改會沒有預設立場,大概只有我這一種非法律人,才會相信司改會的說法。

感覺美好的全國司改會議即將開始之際,突然間一切又都變了。蔡英文提出的司法院長、副院長人選,引起民間很大的反彈。但曾經擔任司改會主要幹部、也被民進黨以司改為由推為不分區的顧立雄,則已經表示肯定這人事案;另一位立委尤美女則保持沈默;擔任國安委員的林峰正,或許因為職位關係,則保持不說話。但我相信現任司改會的幹部是很難過的,看著過去的伙伴,開始改變立場或保持沈默,而他們卻必須接受社會各界的質疑,以後司改會講的話,值得大家相信嗎?

◎司法改革的本質就是一項政治行動

William C. Prillaman在對拉丁美洲所做的比較研究中,警告我們不應忽略了司法改革的真正本質:司法改革不只是單純的去政治化行政議題,它最基本的本質就是一項政治行動,即使最單純的司法行政管理改革,都可能帶來相當的政治意涵和效果。[8]Tom Ginsburg研究韓國的例子也告訴我們,法律制度的改革,本身就是一個政治過程。[9]

雖然目前司法體制內還有一些改革派的法官和檢察官,但整個體制內部改革動力已經消失了,體制內法官和檢察官的發言與行動,跟過去他們對抗上級不一樣,越來越像利益團體的發言,很多所謂的改革行動,只是為了維持自身團體的利益。[10]舉一個例子,司法人事最重要的人審會跟檢審會,越來越像是法院和檢察署山頭的分贓大會。

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【小英就職演說提到要進行司法改革,不過目前的起手勢遭到許多批評】

司法改革跟所有的政治改革一樣,需要有遠見跟視野,也需要有毅力剷除既得利益,這都需要付出政治資本和代價的,最不需要的可能就是安撫。司法改革也不應僅侷限於司法院,舉韓國為例,他們也希望更改法學教育體制,不過這就會引起法官、檢察官和律師的集體反彈。如果臺灣未來要讓法官、檢察官接受民主政治的問責性,其中一個可能作法是廢除終身制。這不僅牽涉到司法院、法務部、考試院,還需牽涉到修憲了。[11]

雖然司法改革前景不能期待於一個優良的司法院長,但司法院長絕對是司法改革不可欠缺一環。韓國盧武鉉總統當年任命一位相對年輕、有改革意識的首席大法官,之後才能進行根本性的改革。[12]政黨輪替對於司法改革的一個重要意義,就是希望透過政黨輪替帶來改革動力,特別是民間的力量與視野帶入體制內,當體制內的改革動力幾乎蕩然不存的情況下,這個改革動力更顯得重要。如果還要仰賴司法舊官僚來進行司法改革,那不僅全國司改會議前景堪憂,也喪失的政黨輪替的意義了。

=====

[1]請見林孟皇,2013,《找回法官失落的審判靈魂》。台北:博雅書屋。

[2]關於施啟揚原先對於免兼庭長一事的看法、呂太郎的政策執行、以及翁岳生立場的轉變,除了筆者的受訪資料之外,請見當年這些被免兼庭長戰友的李相助所寫的回憶錄。李相助(范立達執筆),2013,《現聲說法:一位資深法官的回憶》,台北:博雅書屋。

[3]例如地院法官要升庭長的話,上越多榜的話,就越容易出線。一共有四榜,律師公會的票選、地院法官的票選、原任職法院院長的推薦、上級審院長的推薦。

[4]一般法律學者(特別是公法學者)強調大法官在台灣民主化與司法改革的重要性。筆者不同意此看法,請見王金壽2012,〈台灣司法政治的興起〉,《台灣政治學刊》,十六卷一期:61-119。。

[5]這一點我們比日本更糟糕。雖然日本是由最高裁判所的首席大法官主導人事,但形式上還是需經過大法官全體會議的通過。

[6]請見David Law, 2008-2009, “The Anatomy of a Conservative Court: Judicial Review in Japan.”Texas Law Review 87: 1545-1593. ; 2010, “How to Rig the Federal Court.”Georgetown Law Journal 99: 778-835.

[7]請見 Hiroshi Itoh, 2010, The Supreme Court and Benign Elite Democracy in Japan. Burlington, VT: Ashgate.

[8]請見 William C. Prilliaman, 2000, The Judiciary and Democratic Decay in Latin America: Declining Confidencein theRule of Law. Westport, CT: Praeger. .

[9]請見Tom Ginsburg, 2004, “Introduction: The Politics of Legal Reform in Korea. ” Pp.1-18. In Legal Reform in Korea, edited by Tom Ginsburg. London and New York: RoutledgeCurzon. .

[10]為了免於被誤會,我聲明一下律師團體也有類似的情況。例如,即使律師團體改革已經多年,但律師公會至今沒有要求會員要有義務法律扶助。連象徵性的條文都沒有。

[11]這是筆者的立場。日本和韓國的司法滿意度跟信任度都比臺灣高,但他們都沒有終身制。

[12]請見Dae-Kyu Yoon, 2010, Law and Democracy in South Korea: Democratic Development since 1987. Seoul: Institute for Far Eastern Studies.

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5 Responses to 司法改革就是一項政治行動:政黨輪替應有的價值

  1. Anonymous says:

    要給謝文定一個機會。其實當年他被提名總長時,是預想找改革派檢察官擔任特偵組主任的。所以他未必不是另一個施啟揚。

  2. 崇拜者 says:

    寫得實在太棒

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