臺灣參與式預算中的三個矛盾:以市政型模式的實踐與觀察為例

施聖文/臺北醫學大學通識教育中心

本文修改自尚未投稿的論文,主要摘取一些個人反省性的觀察的文字,而文獻與理論的部分,就留待論文繼續努力。

臺灣自 2015 年所開啟「參與式預算」(以下簡稱 PB)的熱潮,短短幾年便掀起一股熱潮。但巧合的是在 2018 年地方縣市長選舉之後,這股熱潮也隨之逐漸退燒下來。我從 2015 年至 2020 年期間,先後負責臺中市參與式預算的推動(市政型),桃園市勞動局的移工參與式預算(主題型),以及大大小小各種社區型參與式預算的講習培訓等,並在 2019 年加入臺北市政府參與式預算(市政型)的輔導團隊之一。

就目前臺灣的 PB 類型,大致上有四類,市政型、主題型、社區型、議員型。市政型:以行政區為範圍,提案類型、提案人沒有限制,並運用 i-voting 的方式進行投票。主題型:以行政主責機關的業務項目為主題,依據主題的牽涉的範圍設定對象與 PB 的機制。社區型,多以社區為空間範圍,牽涉預算較為小額,也不牽涉到硬體工程。還有一種是議員型:主要是以地方民意代表的地方建議款來作為運用,民眾提案經由共同投票來決定預算的運用。當然,每一個 PB 的計畫都會有各自在機制設計上的特殊與創意,但總括來說,基本上是以一種「公民參與」的概念,透過機制的設計,組織民眾來共同參與,提出想法來改善環境或切身的議題。

圖為 2018 年臺中市大雅區參與式預算的住民大會提案現場,也在這一年之後,
臺中市市政型的參與式預算宣布取消。

然而,就市政型的模式而言,多是在 2015 年以「競選政見」的方式出現。當選之後,兩市都在比拼誰率先舉辦 PB。因此,我自己從參與之初就感到一股不協調的感覺:一種政治承諾的模式所掀起的熱潮,真的可以稱作是一種民主的進步或是成熟的民主嗎?是否真如 PB 的定義:「由人民來決定一部份公共預算的支出」,這樣的決定模式就真的符合地方的需求嗎?若PB作為一種創新的直接民主模式,它要如何回應在地社會民主發展的社會變遷?種種的疑問,當觀察時間越長,越感覺到其中在執行與言說上的矛盾。

本文從兩個市政型 PB 的案例出發。其一,是臺中市在單一行政區逐步推動的 PB,另一者是臺北市以全市同時在各行政區內推動的 PB。兩者基本上都是不限主題、提案類型,並以市政府各主責機關來負責執行民眾提案。但本文並非想介紹兩市 PB 執行模式的差異,而是我自己對於參與過程自我實踐的剖析,以提問大於解惑的方式,對於其中的矛盾提出說明。而起手式便從 PB 在計畫執行最初的民眾說帖開始。

所謂說帖,基本上就是對民眾進行 PB 是什麼的說明文,是一種對於PB與民眾之間的一種話術表達,而兩市的說帖如下:

台北市:「是由公民來決定一部分公共預算支出的優先順序,亦即由住民和社區群體代表,以正式或非正式會議共同討論各類攸關民眾生活的公共預算支出優先順序,並可藉由提出計畫,並且投票等方式來決定。」  [1]
台中市:「由人民來決定一部份公共預算的支出。民眾和社區內所有群體的代表,共同討論預算計畫,提出方案,並且投票決定支出的優先順序,取得『公共性』與『急迫性』兩者的平衡。」  [2]

矛盾一:對於公民與群體代表的矛盾

對於「什麼是參與式預算?」的這個問題,雖然兩市基本上都採用類似的說詞,但這套說帖在經過實際的執行過程之後,卻越來越讓人感到迷惑。以兩市的說帖為例:「由『公民(人民)』來決定一部分公共預算支出的優先順序。」但在實際參與過程中,參與民眾也曾提出類似問題:是由「那些」公民決定「那一部分」的公共預算支出優先順序?這些人真的就可以決定部分的公共預算?因此,話術的形構逐漸轉移,成為了「是由對在地公共議題關心的公民(人民)」、「透過公共的討論、審議以及投票的方式來決定。」

好的,話術到此,繼續追問的是「住民和社區的『群體代表』共同討論公共預算的支出」,這裡所導引出的「群體代表」與上一句的話術中的「公民」產生某種矛盾,所謂「群體代表」是指什麼?參與的公民是否需要有代表性才能參加?還是有需要有一定的民主程序才能形成「代表」。如果依據這樣的話術走下去,我們也可以預料到實際上的狀況:話術中所稱之的「群體代表」多半落在里鄰長或是社區發展協會理事長等組織團體為主,相較地方民眾而言,他們對於周邊公共事務也投注較多的關心。有時候也會看到這類身份的參與者,多半都帶著已構思好的提案來到住民大會。在兩市的參與過程所觀察,這類身份的「群體代表」參與提案的比例也偏高。當然,這也牽涉到整體PB計畫透過需要透過里鄰系統的協助有關。

延伸的群體代表的質疑,當所謂「共同討論公共預算」時,出現兩個弔詭的現象,第一是「群體代表」的意義為何?除上述里長或是社團幹部具有民主選舉與程序的代表性外,以個人身份的參與時,他代表什麼呢?是參與了 PB 的程序中,所以具有代表性?還是他所發現的問題是具有某種「公共性」上的意涵,使得他具有代表性。此一說帖在實際上碰觸到解釋的困難,而其再詮釋的語言為:「透過 PB 可以找到更多居民一起來討論」,藉此回應對於「群體代表」在意義上的模糊性,但矛盾依然存在:我們既想要找到許多的民眾來參加,又希望參加的民眾具有群體的代表性。進一步的思考是:想要參與提案的民眾為了達到群體代表性,是否某種程度也需要開啟動員模式呢?

第二個弔詭是,在兩市參與的情況,多偏高齡與退休人士為主,如果程序上是現場投票的模式時,多半牽涉高齡議題的提案會較受青睞。如果非此一年齡層的參與者,如果未做某種動員模式,他/她們的提案多半也就無法出線了。因此,參與公民的身份與年齡層也多少決定了什麼樣類型的提案會出線。

矛盾二:參與式預算中對於公共預算的矛盾

接下來的說明文以台北市為例:「以正式或非正式會議共同討論各類攸關民眾生活的公共預算支出優先順序」到此,「公共預算」的字眼再次出現,但實際上針對公共預算是什麼,無論是承辦主責機關或是承辦的中介團體,其實都無法做太多的準備與說明。

我曾與兩市承辦的區公所溝通,詢問他們是否可就近三年,區內完成的公共工程進行整理,包含區內在各類公共投資項目的比例或額度。而實際上承辦單位也無法做出相關基礎資料的整理,以作為公共討論的養分。因此,居民在參與共同討論的會議時,並未理解到區內在過去三年以及未來三年市政府所規劃的公共預算投資項目,以及對於民眾有可能的提案,所涉及的「預算項目」有相關說明資料。反之,承辦單位也因為不確定民眾關心的提案為何,乃至於無法做出相對應的資訊出來。

這部分並不是區公所或相關主責機關的問題,而是在推廣PB的同時,「開放政府」、「資訊透明」的口號常常會被一同帶出來。但是在實際上,始終缺少「最後一哩路」,能將這些資訊透過某種方法導入到公共討論中。或許是工作負荷、或許是推動成本考量、也或許是局處資訊整合不易等問題,也可能是因為兩市的市政型PB沒有提案類別限制,範圍太大而無從準備,導致這樣的問題。

PB 最有趣的就是透過一種趣味性的方式來設計公共討論,而不是傳統里民大會那樣將麥克風輪流一遍。但討論的內容其實並未聚焦在「公共預算」上。因為沒有關於市政府公共預算的投資方式與項目,因此並未能設計到實際的公共討論機制中,大部分的討論焦點聚集在民眾的提案內容。

雖然在提案的過程民眾也必須填寫提案所需的大致經費,但在實際參與過程中,大部分民眾都不曉得所需經費應該怎麼填寫,多半都一筆帶過。所以,參與民眾的理解多半是在「市政府會播一筆經費來執行提案」的層次上,「預算」只是「經費」的代稱,但實際上兩者意義卻截然不同。

從上述的描述來看,參與者在參與過程中,其實只是決定了一筆經費要如何使用,市政府的主責機關依據本身業務「預算」項目的規定,來考量民眾的提案,預算成為管制民眾提案的原則,而非協助民眾提案的實現。因此,若民眾提案超越的預算執行的規定,包含跨局處的預算使用等,多半提案就會不了了之。於是參與式預算的「預算」意義,與「公民決定一部分的公共預算」的說詞產生矛盾。無論在意義上與執行上,這個矛盾始終纏繞在整個 PB 的執行過程中。

矛盾三:提案協調與提案投票的矛盾

在兼具某種審議型式的公共討論之後,開始要進行的是提案投票,但是由誰來投票呢?投票完成後所入選的提案,之後與市政府主責機關所進行的協調會議,真的有達到良善溝通的過程嗎?

兩市在投票機制設計與操作有所不同,臺北市的 PB 基本上是在住民大會的提案時,會於現場進行投票(各行政區投票機制設計上有些許的差異),決定哪些提案可以進入與市府相關主責機關的協調,然後再通過審核程序,決定哪些提案進入 i-Voting。台中市則是將住民大會的提案全數進入投票(i-Voting 與實體投票兩種方式)的階段  [3],確認相關提案票選後,才進入與市府相關主責機關的協調。

提案投票基本上的意義是爭取對於提案有其認同的居民,並以投票數多寡來決定執行的優先順序。因此,帶有強烈提案動機的居民,通常也會帶有強烈動員投票的意願。必須強調,這並不是什麼問題,對我而言,這是人之常情,且也不牽涉參與身份的問題。因此,就動員投票的機會來看,臺北市的住民大會中就成為動員的機會與目標。相對之下,臺中市的動員機制則會發生在全市或全區投票的過程中。只要有投票行為,相對應的動員機制就會發生。因此,複數型投票(一個人至少可以投兩個以上的提案)就會變成中和動員機制的藥劑,減低動員可能發生的排除效應。然而,複數型投票真能減低投票那種拼殺爭取出線的火藥味嗎?

在實際場合中,為了對於複數型投票提出解釋,某種替代單一投票的詮釋語言再度發生。我常常跟有能力動員的提案人講說:「與其你去動員拜託人家,倒不如好好的去跟現場其他的提案人交朋友,相互支持,這樣更容易出線。」多少降低競爭型的投票模式思維,轉移成合作型的投票行為。但實際投票結果,民眾多還是僅投單一提案為主。

圖為 2020 年臺北市松山區參與式預算住民大會提案現場,現場有些提案者帶著各自的提案,
大部分的民眾多半都已有支持提案的對象。

之後與公部門的提案協調會,可以說是將前面的創新民主型態,又打回到傳統的行政治理思維中。收到居民提案的主責單位,基本上思考點都是從局處內可執行的預算科目為基礎,並且大部分預算科目的執行,都有相對應的行政辦法與相關規定。因此,協調的開始基本上就是提案人接收各種提案背後所牽涉的相關法規,他們通常也無法立即反應。協調始終無法站在同一個資訊平等的位置上進行。能夠站在提案人立場的主責機關,一方面是提案內容與原本業務執行有關,另一方面提案的執行不會涉及到地方可能會發生的反彈。當然,如果碰到有各方相關利害關係衝突的提案,主責機關在行政上會採取較退縮的步驟,進而勸退相關提案。基本上,PB 所發出的口號:「咱的預算、咱來決定」,到此也必須打個對折。

其實,我們並不能指責行政部門的推諉卸責,換位思考一下,我說不定也會如此的退縮。因此,關鍵是在於面對居民的提案時,關注的重點應該是要解決的「問題」,而不是提案人提出的「方法」。解決問題有各種不同的方法,除了主責單位負責之外,某種程度公部門也可以在面對難解的提案時,發展一些「腦力激盪模式」,也可以找尋相關的民間專家學者,將公共討論的模式導入進公部門的治理模式,協助公部門思考民眾提案可以解決的方法。

然而,這樣的模式也有令人疑慮之處:都已經通過市民投票的提案,如果在經過主責機關或是各種專家學者的協助修訂之後,他還是原來市民支持的提案嗎?要如何避免修訂過於超過,而喪失原來提案的想法?於是對於提案與投票之間的矛盾在於:「又想要尊重民眾投票後的提案,又想要讓民眾提案能更優化,但又受限在行政部門預算執行的僵化。」或許,PB 的公民參與過於聚焦在民眾,而忘了公部門的承辦人,也是需要一種協助他們可以解套的「參與式預算」。

從矛盾中前進

從上述三個矛盾的敘述中,我們是否太過於將「公民」以一種全稱式的概念,來替代了實際的紛雜狀態,過於以提案數、投票數等的量化的數字來證明「公民參與」的熱烈程度。實際上也沒錯,因為參與的人都是公民。但往往這些細節就在這樣的全稱樣態與量化數字中,忽略了不同趣味的提案動機與故事。

回顧我自己五年來對於實踐過程中的這些「雞毛蒜皮」,基本上僅能回應台灣 PB 推動上,對於說詞與定義的想法。從以上三個矛盾出發,不僅在程序上,同時在說詞上進行調整,可以對 PB 的定義與說帖做一個大幅度的修訂。我姑且做了一個嘗試,來回應「PB 是什麼?」的問題:「透過參與式預算,可以找到共同關心地方公共事務的人,透過一起與公部門以及專家們共同研商思考,找尋解方,能在投票過程中找到合作的夥伴,來改善我們的生活環境」。

雖然本文無法回應一開始提出的大哉問,但在重新詮釋的 PB 之後,似乎原本定義中的公共性、急迫性、代表性、投票、公共預算等政治或行政概念更強的語彙,能夠有更好轉譯的可能。也希望這套民主創新的模式,可以找出台灣自己的味道出來。


[1] 資料來源:臺北市公民提案參與式預算資訊平台

[2] 資料來源:2018年臺中市參與式預算網站

[3] 台中市的投票機制從 20152018 年,進行了三次的修訂,從住民大會現場投票,轉成兩階段投票,再轉成一階段投票加權的模式。


Cover Image: https://reurl.cc/d04klg

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