江欣樺／東京大學專案研究員[1]
從新店總站搭上公車，穿越郊區住宅與高速公路，大約三十分鐘就能抵達新北市坪林區。這裡是臺北的「里山」，也就是聚落邊緣的山間地帶；它是大臺北重要的茶區，特產文山包種茶名聞遐邇，而它同時也被列為「臺北水源特定區」，供給雙北都會區約三百七十多萬人口的民生用水。[2]平日的坪林老街安靜得像一場漫長的午睡，偶有居民騎著機車穿梭茶園與市街，北勢溪緩緩流過，構成一幅悠然的茶山風景。
我從碩士班就讀臺大城鄉所時期開始在坪林做田野，結識許多經驗豐富的茶農，雖然他們對「做茶」各有見解，但在對話中，多少都透露了對水源區管制政策的不滿，而這種不滿並不直接與他們對「環境」的認知相關。比如一位堅持守護環境、主張眾生平等的茶農，同時也會抱怨限建措施讓他的下一代失去回鄉的居住空間。開發住宅難道就不是破壞環境嗎？這種聽起來像是「雙重標準」的思維令我感到好奇，於是我從碩士論文的主題「做茶」，延伸到博士論文的主題「做環境」，嘗試討論從國家到草根社區，由政策、技術和公民行動連接起來的環境治理動態。
我在論文中主要結合「環境治理術（Environmentality）」與「主體性（Subjectivity）」兩個互相嵌合的概念，環境治理術探問：水源區的環境如何藉由不同典範的治理實作，被形塑成特定的環境型態，以及治理典範的合理性及正當性，如何在特定的社會／政治脈絡中被建構出來；主體性則是探討治理實作與水源區在地社會的互動關係，包含個體層次的意識、認同、價值觀，以及社區層次的團結動能。本文主要分成四個部分：首先是概述臺北水源特定區的管理體制，再來回顧三個不同治理典範對坪林在地社會的影響，最後則是總結治理術與主體之間「做環境」也「做人」的交織關係。
臺北水源何處來？飲水思源思哪裡？
提到大臺北地區的水源，許多人第一個會想到翡翠水庫。翡翠水庫多年以來不論是水質或淤積量，都可以說是全臺灣最「優質」的水庫。但其實臺北市自來水處供給的自來水，有大約75%來自南勢溪（也就是烏來那一帶），翡翠水庫及其上游的北勢溪，則是擔任備用水源的角色。然而，不論供水占比多少，這個臺北里山的「兩河流域」，包含新店部分郊區、坪林、烏來、雙溪和石碇，涵蓋717平方公里的範圍，都被《都市計畫法》劃定為「臺北水源特定區」，受到嚴格的開發限制。在水庫興建之前，水源區的河岸曾經是露營和水上活動勝地，但在土地使用分區的設計下，「保護區」面積就占了總計畫面積的95.85%，[3]只有「原有合法建築物」得以申請核可修建。這些管制也形成了我們現今看到，沒有工廠、沒有觀光飯店、沒有大型建設，很「自然」的地景。而在水源特定區的五個區域之中，坪林區是主要的農業地帶，公民運動也較為活躍，不只在90年代包圍水庫的抗爭中扮演要角，2000年初期爭取國道五號坪林交流道的地方性公投，更是當時難得的案例。
而從上游水源區到下游用水端，都有不同國家機構和地方政府的介入，複雜的管理架構和分工模式也經常引起爭論。在環境治理方面，翡翠水庫的管理範圍只有水庫周邊海拔171公尺底下的區域，而大部分的水源特定區，是由經濟部水利署轄下的「臺北水源特定區管理局」執掌土地利用與建物管理，但都市計畫內容則須經過新北市政府的審議修訂。在供水方面，臺北市政府轄下有自己的供水機關（臺北市自來水事業處），其他區域都是由臺灣自來水公司管理，但隨著新北市都會區逐漸加入南北勢溪的供水範圍，臺灣自來水公司和臺北市購入的水量也逐年增加。看到這裡不難發現，水源特定區的環境治理樣貌，其實牽涉了從國家到地方的官僚體制、雙北之間的區域競爭，以及地方內部的社會動態。
誰的水源，誰的土地？跨尺度的領域政治
從制度典範看來，臺北水源特定區於1984年劃設，時間點落在1987年解嚴之前。因此，上一輩曾經參與這段歷史的坪林居民，大多表示這完全是從上到下的決策，民眾除了向民代陳情之外，完全沒有主動參與的空間；甚至有水利專業的受訪者認為，臺北水源特定區的管制型態，在現今的民主社會中，基本上不可能被複製。那麼我們應該如何重新檢視這套治理體制的形成，以及民主化帶來的轉變？回到當時的時空背景，正是經濟策略轉向擴大國內生產的階段，而臺北都會區人口快速擴張，也需要更穩定的水源供給。雖然水源特定區的規劃由中央主導，但雙北之間的土地使用及供水分配，早已成為議會攻防焦點。然而，由於土地徵收查估補償進度緩慢，加上保護性的土地使用分區規劃難以撼動，奠定了居民心中水源特定區權益及發展機會受限的意識。
這股圍繞著資源與領域的競爭關係，早年經常與城鄉資源分配不均、上游權益受限相互連結，相關論述隨著解嚴以及90年代前期快速崛起的居民抗爭（如1993年包圍水庫行動）達到高峰，並在90年代中葉之後，因為水源回饋金的立法通過而逐漸消退；取而代之的是臺北縣的都市發展抬頭，在升格直轄市前後，力圖與臺北市「平起平坐」的態勢。在此同時，論述主流也逐漸趨向爭取下游都會區「共飲翡翠水」（雖然實際上並不全是翡翠水）、統一水價、整合管理單位等訴求。
從上游權益到下游利益的議程轉移，象徵了「水源地」作為領域的兩種論述策略：在前期以上游為中心的論述中，水源區被描繪成「為了臺北市用水而遭到犧牲的土地」；然而到了後期，水源區這片「失土」，則是被拿來強化新北市下游都會區共飲翡翠水的正當性。換言之，即使論述基礎都是「水源特定區是屬於新北市的領域」，隨著新北都會區捲入雙北供水的利益共同體、越來越多人口加入「飲水」行列，「思源」的目標也從回饋上游，轉向讓下游共享水資源。由此可見，上游水源區和下游都會區的利益衝突，不只是雙北兩個直轄市的競逐，而是同時包含了新北市內部的城鄉緊張。
水質是誰的責任？道德化的風險認知
在技術典範上，放眼全臺灣的水質水量保護區，臺北水源特定區多年來不論是水庫淤積量或優養化程度都是數一數二的低。而這個全國性的指標案例，同時也讓「精益求精」變成管理單位的施政目標，不只「求好」還要「求新」，經常率先引入國外先進的管理策略，擔任其他地方的示範。由於坪林住宅比較集中的聚落，都已經有汙水管線和處理設施，加上沒有工業汙染，上游河川水質「未達標」或者「達標率低」的部分，往往指向農業生產帶來的環境負荷。
為了處理茶園逕流可能帶進河川的營養鹽，水源特定區管理局從2009年開始，在坪林陸續試辦人工濕地和植生滯留槽等設施，前者目前已轉型為環境教育示範點，後者則尚在擴大施作範圍。然而，這些設施安裝所需的用地，大多仰賴地主以低租金或志願方式支援，地主意願便直接左右普及程度。因為這種自願供地的特殊性質，除了裝置設計上，需要盡可能減少對原有土地利用的影響外，在接觸及遊說地主時，經常需要依靠在地頭人中介，關係建立與經營也成為執行上的一大課題。對此，不論是技術官僚、學術單位或顧問公司，都不約而同地指出「教育」是促進參與的手段，但是「教育民眾」真的有效果嗎？
水體中的化學物質看不見摸不著，農民或地主看到的河川依然清澈，「科學證據」只能以數字和口頭說明的方式呈現；加上坪林耕地分散，有些茶園近在河畔，有些茶園位處深山、可說是「天高皇帝遠」；再者，隨著農政單位推動合理化施肥和安全用藥，一般有在配合的農民，也不會覺得自己過量使用農業資材（曾有農民告訴我，施肥過度會讓茶樹「鹹死」）。因此，在地居民感知到的水質風險，往往指向國道五號假日塞車帶來的廢氣、河川中的沉積物和工程廢料等直觀威脅。當我和他們談到水質汙染時，有些農民就直言：「那些看得到的不處理，跑來管我們怎麼種茶」。受訪居民普遍都肯定坪林好山好水，也不樂見環境遭到破壞，但與此同時，前述「為下游犧牲」的觀念，讓不少人認為，自己已經為保護環境付出夠多了，接下來應該要是政府的責任。在這種心態下，即便有關單位的風險溝通以「中立」、「客觀」的科學證據為基礎（此處尚且不論資料產製過程中的模糊之處），居民也容易理解成對上游生活方式的責怪，而更加深內心不平衡。
後抗爭時代，社區如何再次動起來？
當我在田野期間，問起在地居民對未來政策有什麼期許，有許多人都抱持著消極悲觀的態度，回答說「大概就這樣了吧」、「可能要有坪林人選上總統才有辦法」；甚至當年積極參與水源區社會運動的長輩們，也有不少在卸下重任、退隱江湖之後，就對政治參與產生抗拒。在此同時，更有越來越多回鄉青年投入公共事務的討論和實踐，嘗試為沉寂多年的社區再次找到能量。然而，不論都市計畫或法規修訂，都需要整個水源區的共同努力才能推動，因此我們必須先了解「社區為何動不起來？」再去探問「社區如何再次動起來？」
根本上的原因之一，是在水源回饋金立法通過、坪林行控中心成立之後，居民失去了集體訴求的目標，即使在網路社群上，仍能看見關於回饋金和交流道的零星討論，對政策的影響力還是相對有限。從區域尺度來看，修法需要仰賴立法機關的議程設定，而不論是在立法院或新北市議會，上游地區與位處都會區的新店被劃為同一選區，因此政治資源勢必會往人口密集的都會區傾斜，加上前述雙北之間的利害糾纏，要聯合其他選區代表並非易事。從社區尺度來看，在地的政治文化，正在經歷從頭人領導到普遍參與的典範轉移。
早年地方自治體系下，抗爭的動員方式是民選鄉長、鄉代會彼此之間先協調各自負責的配額，再經由村里長召集所需人數，而頭人們在與政府機關的閉門協商中，也扮演了為地方協調的要角。這種由上到下的動員架構，雖然有一定的民意基礎，但也容易使權力和資源系統性地集中到頭人集團，更讓民眾在面對公共事務時，仰賴「有人帶頭」再被動跟上，而不是主動投入參與。推動典範轉移的關鍵之一，是新北市升格直轄市之後，區長改為官派，經常是不同區的官員互相調度；因此每換一任區長，就需要重新建立對在地的了解跟居民的信任。
取而代之的，是從中央到地方都在致力推廣的「公民參與」，包含更頻繁舉辦的公聽會、或者在地方臉書社團駐紮、隨時回覆意見的基層人員。居民反映意見的管道增加、承辦單位回應的速度變快，但這種「各個擊破、快速結案」的處理方式，同時也可能讓公共議題被化約為個人抱怨，進而讓民眾被系統性地「個體化」，減少了社區內部彼此討論的機會。必須強調的是，這些系統性的個體化，或許是制度設計的非意圖後果，但它同時提醒我們，在運用各種「參與工具」時，必須更審慎了解在地社會的細部特徵。
「做環境」，也做「環境裡的人」：治理術與主體性的交織
從以上三段討論可以看到，在使用制度、技術等治理手段「做環境」的同時，也是在形塑生活在這個環境裡的人；而這些人的主體性，又會直接反映到他們與治理體制的互動樣態。比如一個在坪林種茶的農民，他既是城鄉領域衝突下，被犧牲的資源提供者；又在上游水質保育計畫中，擔負起保衛水岸前線的責任；而當他想要為自己發聲，卻得面對傳統頭人政治消解、公民參與尚未成熟，社區動不太起來的轉型摩擦。既然治理本身就複雜多面，那生活在其中的人們，自然很可能在面臨不同議題時，展現不一致的「雙標」態度。
「保護水源」看似普世價值，但我們同時也必須注意到它背後隱藏的衝突與交換，並且爭議的關鍵往往不是認同與否，而是「要怎麼做」。這個發現帶來的啟示是，針對某議題劃分不同立場或陣營，其實比我們想像中的要困難許多，因為雙標、多標、甚至浮動標準，都是社會生活的常態；而社會學的訓練，讓我們更能觀照這些細緻且不斷變化的多樣性，進一步找到交會的可能。我在論文的最後一個部分，使用小規模的問卷調查，找到了一些或許能讓不同行動者合作的方案；我接下來也會和在地青年合作，運用工作坊等不同形式，讓研究成果回歸地方、探尋社區動起來的新契機。
如果我們思考得夠深夠廣，也許就能回答下一個大哉問：如果「保護水源」這個正當性宣稱，其實蘊含了歷史性的不公，那我們該怎麼尋求環境治理的轉型正義？
【參考閱讀】
我在坪林做的研究，除了碩博士論文之外，也有部分成果刊載於國內外期刊：
Chiang, H.*, Basu, M., Sianipar, C. P., Onitsuka, K., & Hoshino, S. (2021). Capital and symbolic power in water quality governance: stakeholder dynamics in managing nonpoint sources pollution. Journal of Environmental Management, 290, 112587. DOI: 10.1016/j.jenvman.2021.112587
Chiang, H.*, Basu, M., Hoshino, S., Onitsuka, K., & Shimizu, N. (2021). The role of territorial conflicts in multi-municipal water governance: A case study from Taipei Metropolis, Local Environment, 26:2, 264-282. DOI: 10.1080/13549839.2021.1886066
江欣樺、王志弘*、黃若慈 (2018). 水的延展都市化：坪林水源保護區的領域治理, 都市與計劃. 45:2, 131-160. DOI: 10.6128/CP.201806_45(2).0002
[1] 本文改寫自作者的博士論文《The transformation of environmentality and subjectivity towards a reflexive headwater governance: Case of Taipei metropolis, Taiwan》，部分段落已發表為期刊或研討會論文。
[2] 臺北自來水事業處統計資料查詢系統：https://twd.water.gov.taipei/www/PXfile/Dialog/statfile9L.asp
[3] 變更臺北水源特定區主要計畫（第三次通盤檢討）案：https://www.planning.ntpc.gov.tw/home.jsp?id=502f4edfb925e407&act=be4f48068b2b0031&dataserno=952e7844c805104ecadaa3db5956927d
