劉侑學／中國醫藥大學通識教育中心、呂建德／中正大學社會福利學系
本文部分內容改寫自發表在《台灣社會學》的期刊論文〈超越爭功諉過的福利改革邏輯：台灣年金緊縮經驗的政治分析〉，十分榮幸獲得巷仔口社會學的邀請，只是未能履行截稿的時間承諾而深感歉意，謝謝編輯群老師們與編輯助理的寬容與鼓勵。
隨著人口結構加劇老化，台灣年金體系的財政平衡每況愈下，許多改革計畫陸續被排上政治議程。有別於過去聚焦在年金體系的建立與再制度化、積極開拓未納入保障對象的涵蓋率，以及現代化既有制度的立法工作，自2010年代之後，我國主要年金方案逐漸感受到沉重的財政負擔。不過，也是因為馬英九政府內部行政官僚的意見之爭，才意外為緊縮改革打開機會之窗，成為年金從擴張走向刪減的轉捩點。
十多年前，甫成功連任大位的總統馬英九展現強勢的改革決心：「我身為總統，不能坐視不管，把問題留給下任總統，就算再困難，年金改革也一定要做；我們要為彼此的未來而改革、為台灣而改革、為下一代的安全而改革」，並隨後一口氣推出勞工保險、軍公教職業退休金等四大改革計畫。雖然內容未跳脫「多繳、少領、晚退」的基本原則，也就是學理上所稱的參數改革（parametric reform），不涉及制度結構的根本改變，但由於改革對象溯及既往，仍引起利害關係人的不滿，排山倒海的壓力倒向站在民意前線的執政黨立法委員，時任立法委員王惠美批評行政部門強推年金改革，讓他們承受民眾責難，「我們的票是一票一票拜來的，你們卻是一桶一桶倒掉」，反映出對選票流失的焦慮，同時馬英九政府先前才調整退休軍公教族群及國營事業人員的年終慰問金，許多中國國民黨籍立法委員紛紛收到來自軍公教選民的抗議。於是，四大年金改革法案在立法院的審查過程卡關，軍公教退休撫卹草案僅完成逐條審查，而《勞工保險條例》修正草案則是連審議程序都未啟動。國會凍結法案形同否決，最後馬英九政府於2013年推動的年金改革，淹沒在黨內反彈聲浪之下無疾而終。
相對的，繼任的蔡英文政府則在走馬上任之前便公開宣示，年金改革已是箭在弦上、不得不發。問題是：眼前馬英九政府的政治教訓殷鑑不遠，為何蔡英文政府仍執意推動吃力不討好的改革工程？此外，福利刪減必然引起既得利益者的抵抗，可能危及政治人物的連任之路。年金改革過程困難重重，蔡英文政府如何利用政治策略來克服阻力，來部分完成年金改革的立法工作？底下，我們首先介紹福利改革相關討論，再分析蔡英文政府的年金改革政治，最後則檢視近來反對年金改革主張的合理性，並提出一些看法。
爭功諉過的福利改革邏輯
對於西方工業民主國家而言，二次大戰之後社會福利逐漸轉變為政府積極介入的公共職能，包括所得維持、醫療照顧與住宅等保障，福利國家成為工業民主國家的重要構成。不過，隨著全球化與歐洲整合的外部壓力及限制，以及後工業秩序、家庭及性別關係與人口老化等來自國家內部經濟與社會結構的轉變，均打破最初支撐福利國家的原廠設定，成本控制遂成為各國首要的改革課題，正式走入「永久性緊縮｣的時代。從而，福利國家研究的重心，也從早期著重解釋福利國家興起、擴張與跨國差異，轉向關注福利刪減的發展。問題是：雖然緊縮乃是擴張的反義詞，但福利擴張的相關理論適合用來分析福利緊縮嗎？丹麥社會學者艾斯平‧安德森（Gøsta Esping-Andersen）在《福利資本主義的三個世界》（The Three Worlds of Welfare Capitalism）明確指出：「階級聯盟是這三個福利國家體制型態之所以建立的基礎，不僅解釋過去的演化，還有未來的展望」，正是表明他認為福利擴張理論足以用來解釋緊縮現象的立場，而立基於福利體制的概念，也在其日後的作品得到延伸。他強調，不同福利體制面對新經濟挑戰的應變能力有所差異，其中保守組合主義福利體制是最免於改變的。
相對的，美國政治學者保羅‧皮爾森（Paul Pierson）在1994年出版《拆解福利國家？雷根、柴契爾與緊縮政治》（Dismantling the Welfare State? Reagan, Thatcher, and the Politics of Retrenchment）一書，獲得美國政治科學會「美國國家政治最佳書籍獎」的殊榮，至今依舊是十分具有影響力的經典作品；這本書考察在左派政黨與勞工運動並不強盛的英國與美國，為何保守派政黨的福利改革經驗卻不如想像中來得勢如破竹？他在書中指出緊縮政治的邏輯迥異於擴張，相較於加碼社會福利是十分討好的政治行為，刪減既得利益則鮮少能獲得選民肯定。根據社會心理學的實驗結果發現，人們面對正面與負面風險的反應不同，經常傾向「負面偏誤」（negativity bias），也就是為了避免現狀惡化，他們會更願意冒險行動，再加上成熟福利國家會自體生成強大的利益團體，創造福利國家的支持者，譬如美國退休人員協會（AARP）擁有2,800萬會員及超過千位工作人員，是爭取連任的政治人物無法忽視的政治力量，最終形成推動改革的障礙。
因此，倡議緊縮政策的政治行動者必須認清政治現實的衝突：他們在政策上的偏好，往往與選舉上的考量相互牴觸。不同於戰後福利擴張是沿著「爭取功績」的「舊政治」邏輯，Paul Pierson認為受制於當代民主政治的選舉競爭壓力，如何避免因不受歡迎的政策而遭到選票懲罰，是目前「新政治」的特徵，福利刪減，唯有在政治行動者找到能極小化政治風險的政治策略時──例如模糊焦點、分而治之、補償損失等──才能在槍林彈雨中匍匐前進。也就是說，老牌福利國家不是缺少改革，只是囿於避免責難的考量，通常會選擇漸進式與階段性的低調做法，以至於改革幅度十分有限。換句話說，Paul Pierson是在凸顯福利國家的靜態穩定與維持現狀的韌性特質。
Paul Pierson所主張的福利國家新政治理論，普遍獲得學術社群接受，並啟發後續許多研究。不過2010年代之後陸續有部分文獻指出，許多政府將緊縮改革作為爭取功績的機會，這些獨特經驗為福利國家新政治理論帶來挑戰。例如，瑞士社會政策學者朱利亞諾‧博諾利（Giuliano Bonoli）在2012年出版的專書篇章注意到，有些國家的改革經驗並非「爭取功績／避免責難」架構所能解釋的，他以1995 年義大利年金改革為例，指出當時的迪尼政府（Dini government）毫不避諱地推動年金改革，視之為促成首批加入歐洲貨幣聯盟的關鍵，後續還舉辦大型慶祝活動，是緊縮改革作為爭取功績的實例，成為福利國家新政治理論下的例外（anomaly）。
蔡英文政府年金改革的政治
蔡英文政府推動年金改革，即使改革措施不受部分選民歡迎，依舊於當選與就職前後公開宣示改革決心，同步啟動具體時程與架構。過去福利改革的相關文獻缺少討論政治行動者的動機，總是十分自然地將需求與變革之間視為直線關係。但如此將不容易理解：為何改革排序並未依照財務迫切大限推進，而是公教人員先行、軍職人員次之，勞工保險則至今尚未啟動。儘管福利國家改革文獻多強調財政危機與社會支出壓力是改革的主要驅動力，可是實際上政治行動者推動福利刪減的改革，往往也受到意識形態與歷史經驗的影響。民主進步黨長年質疑社會福利資源分配的合理性，批評軍公教族群享有過於慷慨的退休福利，特別是優惠存款政策（俗稱18趴）與偏高所得替代率，所造成明顯高人一等的不公平。蔡英文政府的年金改革亦延續此相同基調，我們從執政黨政治菁英的公開談話或受訪，不難觀察出蔡英文政府推動改革的首要目標，是矯正軍公教族群職業退休金的不平等與不合理，而不僅僅是為了解決財政赤字。譬如主導立法院民主進步黨年金改革的立法委員段宜康，清楚明白地為本次年金改革定調，他接受沃草網路平台專訪時提到：
這一次的定義，我們把它界定為是，對過去不公平的制度的改革，包括18趴、太高的所得替代率……，這是一個不公不義的制度，我們現在要去矯正。
因此，在蔡英文政府提出的改革方案之中，「所得替代率｣與「優惠存款利率｣是最不可撼動的核心領域，其中所得替代率堅持逐年調降至60％、優惠存款利率政策則依不同族群與保障底線進行分年調整或廢除。直言之，我們從蔡英文政府的改革經驗來看，顯示改革動機並非純粹來自問題壓力，還有其政治考量與意識形態背景的影響。
然而，改革方案到政治實踐之間從非坦途，必須考慮如何藉由「政治策略｣來減低社會抗議。但是政治策略絕非隨心所欲任君選用，其也是Paul Pierson在「避免責難」的政治策略未曾言明的部分。實際上，不只是「動機」會影響到政治策略的選擇，還得配合臺灣特殊的年金體系制度遺緒與政黨選民結構，以及政治行動者如何有意識地運用這些結構條件。蔡英文政府利用我國年金體系職業分立的制度特徵，以及不同職業身分在福利條件上的差別待遇，加上軍公教族群作為主要對手政黨的社會基礎，施以「分而治之」的政治策略，大大降低福利刪減引發的選舉風險，執政黨政治菁英曾在我們的訪談中表示：「民進黨的票傳統比較不是軍公教的鐵票，軍公教不是民進黨的鐵票，所以民進黨做這件事情的壓力比較小……」。
「分而治之」的政治策略除破除福利刪減不利選票的政治禁忌，也使蔡英文政府得以藉由改革軍公教族群職業退休金的立法結果，向廣大非軍公教族群訴求支持；2018年年底，迎來年金改革後的首次地方大選，執政的民主進步黨未將改革視為票房毒藥，反而列為主要的宣傳政績，當時的競選主軸是「堅持改革，看好台灣」，且同步推出的文宣廣告是以「年金改革」為題。原本在福利國家新政治理論之中，被認為需要低調行事的緊縮改革，對於民主進步黨而言，反倒成為爭取功績的政治動員，凸顯出蔡英文政府之改革經驗的特殊性。
回到福利國家新政治理論的核心，意在解釋為何福利國家在面對環境變遷與新右派打擊仍舊屹立不搖的制度韌性。然而，從蔡英文政府的年金改革經驗來看，重大的緊縮改革正在發生，「我們認為，福利緊縮如何成為可能，取決於行動者的政治策略，而且是在有利的制度結構與選舉條件支持之下發生。｣[1]
既得利益的反制運動
年金改革一直是高度敏感的政治議題，牽涉國家財政永續、跨世代與不同職業群體之間的資源分配，因而改革過程總是衝突不斷。2016年以來，蔡英文政府推動軍公教族群職業退休金改革，包括適用對象溯及既往、大幅降低所得替代率、延後退休、廢除優惠存款政策、提高費率，並自2023年下半年起，為新進公教人員建立全新確定提撥制的個人退休金專戶，期間不可避免地引發激烈的社會反彈與政治對立，最終倚靠執政黨完全執政的優勢完成立法。但是，本以為塵埃落定的年金改革，卻在2024年總統與立委選舉後出現變數，新國會由中國國民黨與台灣民眾黨聯手取得過半席次，政治版圖的消長給足軍公教團體敗部復活的契機。軍公教族群是支撐中國國民黨的社會基礎，自然積極施壓來促使在野黨在今年初提案修法，大幅提高警察等人員的退休所得替代率至最高80％，且取消原先逐年遞減的設計，公教團體隨即要求比照辦理，初步已得到在野黨黨團幹部的修法承諾，眼見當年的改革成果面臨潰散。
前文提到，台灣年金體系的制度特徵是「職業分立」與「差別待遇」，由於早年基於統治、意識形態與人事管理等原因，中國國民黨政府為軍公教族群量身打造、單獨設計社會保險與職業退休金方案，資格條件與給付水準均相對優惠。以職業身分或特定群體為對象而設立的制度方案──涵蓋困難條件的工作、安全與國防（武裝）部隊、公務部門或司法部門等從業人員──在學術上稱為「特殊年金方案」（special pension）。不過，隨著社會、經濟及人口結構的轉型，高齡少子女化與經濟不振，都擠壓各國政府的財政空間，再無力負擔慷慨的退休福利，而且特殊年金方案容易招致社會公平的質疑，所以多數特殊年金方案陸續走向退場，尤其公務人員年金方案，逐漸與一般年金方案整併，或至少條件內涵步入一致，已是歐洲國家近年來的改革趨勢。
此外，有關維護國家安全與治安的警察、軍人與消防員，則因為工作特性與執行勤務所需的身體素質之故，給予這些高風險與高強度的職業專屬的退休金方案，抑或賦予提早退休的資格條件，是社會上普遍認同的安排。但事實上，隨著國際社會的政策思維出現典範轉移，永久性退出就業市場並搭配豐厚退休所得不再是應對之道，鼓勵中高齡勞工、高齡長輩續留職場與社會參與才是主流。換言之，在政策上應以改善工作條件（工資、失能補償）與勤務安全（配備、人力）為優先，而符合提早退休條件的受僱人員，則應提供職業訓練與轉職服務，以利持續貢獻國家社會。任何只考慮加碼退休所得替代率的做法，必然成為再次投入就業市場的阻礙，也與國際社會的主流發展背道而馳。
[1] 引自作者期刊文章：劉侑學、呂建德，2024，〈超越爭功諉過的福利改革邏輯：蔡英文政府年金改革的政治分析〉，《台灣社會學》47:111-147。
