台灣飲、用水的前世今生:從國家化到市場化

黎德星 /國立東華大學社會系

        甲午戰後,依馬關條約,台灣割讓給日本,日本接收台灣的6,194軍人在初抵澎湖之際,三分之一的軍隊就染上霍亂及熱帶疾病,其中的1,274軍人在登陸後的二個月之內病死。

實際上,佔領台灣的乙未戰爭過程中,日軍死傷最大的原因是生病,還比戰爭傷亡人數高出許多,其中包括近衛軍團中將攻臺司令官北白川宮能久親王。近衛師團隨隊軍醫曾對當時台灣的衛生環境有這樣描述:「市街不潔,人畜排泄物在街上到處溢流,被亂跑的豬隻掃食,…又犬、雞、豬和人雜居,其糞便臭氣充滿屋內。」

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【1895年的台北城,當時衛生環境是日本殖民統治的頭痛問題】

資料來源:www.twmemory.org/wp-content/uploads/2013/02/princehome_2013-02-11_16-23-26.png

台灣當時為許多傳染病盛行地區,1902年美國的衛生調查通報提到台灣的鼠疫疫情:

日本-福爾摩沙,從1月1日到1月21日,有100例鼠疫新增病例,其中80例死亡;1月15日至1月21日僅在淡水,13例鼠疫皆造成死亡,根據統計1901年4,519例鼠疫通報,有3,634例死亡(Public Heath report, Washington, D. C., April 1, 1902, p.831)。

日治時期的國家飲水體系建立

        從上述事件可知,環境衛生與傳染病防治對於日本治理台灣是相當重要的議題。台灣現代自來水供水系統始於19世紀末日治時期,1898年淡水建立了台灣第一個自來水系統,自來水系統的建立一直是台灣日治時期的重要治理工作項目。

1896年,後藤新平接任台灣總督府民政長官,這位曾參與日本東京自來水與汙水下水道興建的技術官僚,邀請英國籍技術人員巴爾頓(W. K. Burton)至台規劃、建立台灣自來水系統。至1917年,全台共建立了16座包括過濾、消毒、儲水與送水的現代自來水系統。至1945年自來水系統覆蓋了全台18%的人口,主要分布在人口較集中的都市地區。至於自來水未普及的鄉村地區,飲水的取得仍是個別化的個人與家庭的日常活動,在河邊或水井取水,儲水與備水以供烹調或飲用,成為個別家庭的例行公事。

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【日本殖民政府在台灣開始大規模建設自來水體系】

資料來源:blog.ilc.edu.tw/blog/gallery/4878/4878-410282.jpg

        相較之下,自來水做為國家主導的社會集體化的過程,不僅展現在自來水的分配與國家積極介入之外,現代國家集體化的趨勢與干預的面向,還包括在於水源的取用控制與管理。日本時期,除了將台灣集水區的山林地收為國有、無主土地隸屬由國家控制之外,埤塘水利設施公共化,建立大型蓄水設施,如烏山頭水庫(1920年興建,1930年完工)、桃園大圳以及高雄的澄清湖。藉由國家主導的自來水的供應,確保飲用水的安全,到了1945年,18%的台灣人口(都市人口為主)都可取得自來水源。

戰後自來水供應的擴展

二戰後受到戰爭破壞的自來水系統,在美援的資金挹注下,有極大的進展,在環境衛生的考量下,1955年省政府新設衛生處下設置「臺灣省環境衛生實驗所」 ,主管自來水、汙水以及廢棄物。儘管如此,全台自來水系統並未明顯成長,人口覆蓋率也維持在三成左右。

1962年台灣戰後再度爆發霍亂疫情,使得自來水系統再度受到重視,雖然僅造成24人死亡,但高傳染病的出現,使台灣成為傳染病疫區,對當時出口農產品受到極大影響,造成經濟上極大衝擊。為此,當時的內閣緊急召開重要會議,各部會代表與會商討對策、防堵霍亂。針對農村地區推動小規模簡易自來水系統,用來取代無衛生管理的農村地區用水。簡易自來水系統(公井)包括取水、貯水、導水、淨水、送水及配水等設備,以村為管理單位,透過管線直接送水至各家戶,取代家戶以淺井或於河塘取水之模式。根據調查,1964年有31%全台人口取用自來水,20%人口水源來自井水及簡易自來水,其餘49%人口的水源被視為“衛生堪慮”的水源,飲用煮沸過的水一直都是民眾標準化淨水策略。到1970年,僅有43%的全台人口被自來水所覆蓋。

除此之外,供水系統的組織結構也因應用水需求產生組織重組,由地方供水系統,轉變為大型與區域型的供水系統,水資源管理也趨向中央層級化,省政府所主導的跨縣市供水系統,逐漸取代過去縣市為單元的供水系統。為因應用水需求的增加,1972年台灣自來水公司成立,整合了台灣省內128個供水系統,供水普及率也從1980年78%增加到1990年的90%。而1970年代之後,對於水的大量需求,地面水已經取代地下水源成為台灣主要水資源,同時期,大規模台灣水庫的興建也開始展開。

不同地區的水質差異與民間供水興起

        儘管自來水普及率增加,自來水的品質還是有地區上的差異,1992年高雄市自來水檢體有3成不符國家標準,主要是生菌數超標,於2001年高雄市自來水質仍多次未達衛生標準。於是另類的水源:加水站應運而生,成為台灣中南部特有的社會現象,以高雄市為例,2011年整個高雄都內有1771家食用水加水站,其中超過1000個加水站位於舊高雄市內。加水站分為兩種類型,一種為取用鄰近山麓下的地下水,一種以自來水水源的加水站。

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【21世紀的高雄,到處都有飲用水出售攤位】

http://www.kcc.gov.tw/magazine/2002_08/images/p6.gif

地下水水源的加水站強調水質的優越性,以不處理的原水為販賣產品;而以自來水為水源的加水站,則強調水質處理優勢,透過逆滲透、UV以及其他科技手段的水質安全與健康訴求,提供不同需求者不同目的的需要,一方面自來水質堪慮,一方面瓶裝水價格偏高;價位相對廉價水質佳的加水站市場規模逐漸擴大,加水站林立成為高雄特有的都市景觀。

        以其生產過程之社會關係進行分析,兩種模式代表不同生產型態,傳統加水站主要包含上游水井業者,與下游的加水站零售供應者,水井業者可以僅提供原水給零售商,零售商則以水車載水至市區的加水站,售予顧客。或者,水井業者本身也在市區自設加水站,進行上下游整合的供水服務。以自來水為水源的加水站則強調水質導向的標準化作業,透過工廠製造單一規格的淨水、貯水、送水設備與加水站設備,透過直營與加盟策略,快速複製標準化「做水」加水站。

以加水站取水作為飲用水的主要水源,不僅在自來水普遍的區域,對於自來水不普及區域更扮演重要的角色。自來水法於1966年公布以來,雖然強調自來水水質須合乎國家衛生之規定,但並未強調國家應視自來水為每位國民應有權利,使得自來水不僅在水質上有區域差別,普及率也有區域之差別;屏東縣自來水的普及率在2010年統計時僅有45%,然而淺層地下水,已受污染。過去農村家家戶戶的水井取水已經無法供應飲用,取而代之的就是林立而起的加水站加水及加水車送水活動,鄉村居民又回到過去取水與載水的日子。

反思與思考

首先,我們該如何看待台灣部分地區飲水是由私人賣水所提供的現象?一方面,它反映出台灣部分地區缺乏飲用水,或稱區域不均衡發展。從飲水為基本社會權而言,認為這是國家失責的呈現,更特別的是,台灣地區是水源較其他地方充足卻也是缺乏飲用水與缺水地區。另一方面,高雄加水站反映出台灣民眾對飲水的偏好與文化,一方面國人飲水文化強調水質純淨、自然與口感,顯然水商品有相當大的市場規模,即便高雄市自來水水質已經改善很多,但水從偏好而言,還是可以生成為不同的水產品,就像台灣的高山烏龍茶一般。

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【改善管線漏水可以儲存好幾座水庫的水,以及降低自來水的污染情況】

資料來源:img.chinatimes.com/newsphoto/2015-04-07/clipping/656/b06a00_t_01_05.jpg

其次的反思是,何種原因導致台灣自來水無法達到生飲的程度?煮水是台灣飲水普遍的消毒模式,不像其他國家自來水是可以生飲的。雖然目前台灣有些單位像是學校可以提供生飲水,但台灣自來水無法達到生飲的程度,其主要原因是因為輸送過程汙染,管線漏水是造成汙染的一大問題,這也凸顯出了台灣水資源管理層面的議題。

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參考資料

陳鴻圖,2003,從陂塘到大圳—桃園臺地的水利變遷,東華人文學報,第五期,頁183-208。

劉翠溶 2011 環境保護之演變 《中華民國發展史‧經濟發展》,(臺北:國立政治大學,聯經,2011。

 

 

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4 Responses to 台灣飲、用水的前世今生:從國家化到市場化

  1. Anonymous says:

    不好意思。請問漏水率為何沒有包含臺北市?謝謝

    • Anonymous says:

      台北市(含三重永和新店等地區)是由台北自來水事業處負責供水

  2. 無碳 says:

    漏水造成,水質下降,也浪費水資源。
    應提供水費,提高管路維護費。

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