台灣飲、用水的前世今生：從國家化到市場化

黎德星 ／國立東華大學社會系

        甲午戰後，依馬關條約，台灣割讓給日本，日本接收台灣的6,194軍人在初抵澎湖之際，三分之一的軍隊就染上霍亂及熱帶疾病，其中的1,274軍人在登陸後的二個月之內病死。

實際上，佔領台灣的乙未戰爭過程中，日軍死傷最大的原因是生病，還比戰爭傷亡人數高出許多，其中包括近衛軍團中將攻臺司令官北白川宮能久親王。近衛師團隨隊軍醫曾對當時台灣的衛生環境有這樣描述：「市街不潔，人畜排泄物在街上到處溢流，被亂跑的豬隻掃食，…又犬、雞、豬和人雜居，其糞便臭氣充滿屋內。」

【1895年的台北城，當時衛生環境是日本殖民統治的頭痛問題】

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台灣當時為許多傳染病盛行地區，1902年美國的衛生調查通報提到台灣的鼠疫疫情：

日本－福爾摩沙，從1月1日到1月21日，有100例鼠疫新增病例，其中80例死亡；1月15日至1月21日僅在淡水，13例鼠疫皆造成死亡，根據統計1901年4,519例鼠疫通報，有3,634例死亡（Public Heath report, Washington, D. C., April 1, 1902, p.831）。

◎日治時期的國家飲水體系建立

        從上述事件可知，環境衛生與傳染病防治對於日本治理台灣是相當重要的議題。台灣現代自來水供水系統始於19世紀末日治時期，1898年淡水建立了台灣第一個自來水系統，自來水系統的建立一直是台灣日治時期的重要治理工作項目。

1896年，後藤新平接任台灣總督府民政長官，這位曾參與日本東京自來水與汙水下水道興建的技術官僚，邀請英國籍技術人員巴爾頓(W. K. Burton)至台規劃、建立台灣自來水系統。至1917年，全台共建立了16座包括過濾、消毒、儲水與送水的現代自來水系統。至1945年自來水系統覆蓋了全台18%的人口，主要分布在人口較集中的都市地區。至於自來水未普及的鄉村地區，飲水的取得仍是個別化的個人與家庭的日常活動，在河邊或水井取水，儲水與備水以供烹調或飲用，成為個別家庭的例行公事。

【日本殖民政府在台灣開始大規模建設自來水體系】

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        相較之下，自來水做為國家主導的社會集體化的過程，不僅展現在自來水的分配與國家積極介入之外，現代國家集體化的趨勢與干預的面向，還包括在於水源的取用控制與管理。日本時期，除了將台灣集水區的山林地收為國有、無主土地隸屬由國家控制之外，埤塘水利設施公共化，建立大型蓄水設施，如烏山頭水庫(1920年興建，1930年完工)、桃園大圳以及高雄的澄清湖。藉由國家主導的自來水的供應，確保飲用水的安全，到了1945年，18%的台灣人口（都市人口為主）都可取得自來水源。

◎戰後自來水供應的擴展

二戰後受到戰爭破壞的自來水系統，在美援的資金挹注下，有極大的進展，在環境衛生的考量下，1955年省政府新設衛生處下設置「臺灣省環境衛生實驗所」 ，主管自來水、汙水以及廢棄物。儘管如此，全台自來水系統並未明顯成長，人口覆蓋率也維持在三成左右。

1962年台灣戰後再度爆發霍亂疫情，使得自來水系統再度受到重視，雖然僅造成24人死亡，但高傳染病的出現，使台灣成為傳染病疫區，對當時出口農產品受到極大影響，造成經濟上極大衝擊。為此，當時的內閣緊急召開重要會議，各部會代表與會商討對策、防堵霍亂。針對農村地區推動小規模簡易自來水系統，用來取代無衛生管理的農村地區用水。簡易自來水系統(公井)包括取水、貯水、導水、淨水、送水及配水等設備，以村為管理單位，透過管線直接送水至各家戶，取代家戶以淺井或於河塘取水之模式。根據調查，1964年有31%全台人口取用自來水，20%人口水源來自井水及簡易自來水，其餘49%人口的水源被視為“衛生堪慮”的水源，飲用煮沸過的水一直都是民眾標準化淨水策略。到1970年，僅有43%的全台人口被自來水所覆蓋。

除此之外，供水系統的組織結構也因應用水需求產生組織重組，由地方供水系統，轉變為大型與區域型的供水系統，水資源管理也趨向中央層級化，省政府所主導的跨縣市供水系統，逐漸取代過去縣市為單元的供水系統。為因應用水需求的增加，1972年台灣自來水公司成立，整合了台灣省內128個供水系統，供水普及率也從1980年78%增加到1990年的90%。而1970年代之後，對於水的大量需求，地面水已經取代地下水源成為台灣主要水資源，同時期，大規模台灣水庫的興建也開始展開。

◎不同地區的水質差異與民間供水興起

        儘管自來水普及率增加，自來水的品質還是有地區上的差異，1992年高雄市自來水檢體有3成不符國家標準，主要是生菌數超標，於2001年高雄市自來水質仍多次未達衛生標準。於是另類的水源：加水站應運而生，成為台灣中南部特有的社會現象，以高雄市為例，2011年整個高雄都內有1771家食用水加水站，其中超過1000個加水站位於舊高雄市內。加水站分為兩種類型，一種為取用鄰近山麓下的地下水，一種以自來水水源的加水站。

【21世紀的高雄，到處都有飲用水出售攤位】

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地下水水源的加水站強調水質的優越性，以不處理的原水為販賣產品；而以自來水為水源的加水站，則強調水質處理優勢，透過逆滲透、UV以及其他科技手段的水質安全與健康訴求，提供不同需求者不同目的的需要，一方面自來水質堪慮，一方面瓶裝水價格偏高；價位相對廉價水質佳的加水站市場規模逐漸擴大，加水站林立成為高雄特有的都市景觀。

        以其生產過程之社會關係進行分析，兩種模式代表不同生產型態，傳統加水站主要包含上游水井業者，與下游的加水站零售供應者，水井業者可以僅提供原水給零售商，零售商則以水車載水至市區的加水站，售予顧客。或者，水井業者本身也在市區自設加水站，進行上下游整合的供水服務。以自來水為水源的加水站則強調水質導向的標準化作業，透過工廠製造單一規格的淨水、貯水、送水設備與加水站設備，透過直營與加盟策略，快速複製標準化「做水」加水站。

以加水站取水作為飲用水的主要水源，不僅在自來水普遍的區域，對於自來水不普及區域更扮演重要的角色。自來水法於1966年公布以來，雖然強調自來水水質須合乎國家衛生之規定，但並未強調國家應視自來水為每位國民應有權利，使得自來水不僅在水質上有區域差別，普及率也有區域之差別；屏東縣自來水的普及率在2010年統計時僅有45％，然而淺層地下水，已受污染。過去農村家家戶戶的水井取水已經無法供應飲用，取而代之的就是林立而起的加水站加水及加水車送水活動，鄉村居民又回到過去取水與載水的日子。

◎反思與思考

首先，我們該如何看待台灣部分地區飲水是由私人賣水所提供的現象？一方面，它反映出台灣部分地區缺乏飲用水，或稱區域不均衡發展。從飲水為基本社會權而言，認為這是國家失責的呈現，更特別的是，台灣地區是水源較其他地方充足卻也是缺乏飲用水與缺水地區。另一方面，高雄加水站反映出台灣民眾對飲水的偏好與文化，一方面國人飲水文化強調水質純淨、自然與口感，顯然水商品有相當大的市場規模，即便高雄市自來水水質已經改善很多，但水從偏好而言，還是可以生成為不同的水產品，就像台灣的高山烏龍茶一般。

【改善管線漏水可以儲存好幾座水庫的水，以及降低自來水的污染情況】

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其次的反思是，何種原因導致台灣自來水無法達到生飲的程度？煮水是台灣飲水普遍的消毒模式，不像其他國家自來水是可以生飲的。雖然目前台灣有些單位像是學校可以提供生飲水，但台灣自來水無法達到生飲的程度，其主要原因是因為輸送過程汙染，管線漏水是造成汙染的一大問題，這也凸顯出了台灣水資源管理層面的議題。

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參考資料

陳鴻圖，2003，從陂塘到大圳—桃園臺地的水利變遷，東華人文學報，第五期，頁183-208。

劉翠溶 2011 環境保護之演變 《中華民國發展史‧經濟發展》，(臺北：國立政治大學，聯經，2011。