高教退場–大學轉型正義的思考

戴伯芬/輔仁大學社會系

兩位大學校長的退場論

公立大學校院協進會理事長、臺大校長楊泮池日前提出「學校存亡交給市場機制」,楊校長認為學生數減少將使每位學生擁有更多教育經費,教育部應趁此集中資源來提升學生競爭力,大學增加開源的管道就是與產業連結,讓大學教師可以開公司;[1]另一方面,私立大學校院協進會理事長、文化大學校長校長李天任在接受評鑑雙月刊專訪時,[2]呼籲讓私立學校有尊嚴退場,不要污名化私校,退場學校想要拿回部分資產不該被視為貪圖或不法行為。

這兩種大學退場的意見表面看似不同,其實背後的邏輯都一樣,以「教育資本家」眼光來看教育,不論公、私立大學都想藉由退場機制獲取辦學者的最大利益。這種「道義放兩旁、利字擺中間」的思維有助於解決高等教育、重建臺灣高等教育秩序嗎?

 

缺乏公共課責的公立大學

臺灣大學之所以在臺灣學術界寡頭壟斷是日治時期殖民主義的產物,真的回歸市場機制,公、私立學校必須一起面對市場競爭,如果取消對於臺灣大學的教育資源補助,屆時臺灣大學是否仍能一支獨秀不無疑問。以2005-2009年度教育部補助金額來檢視,公立大學有55所,補助經費合計2166.3億;私立大學有110所,總計取得3285.6億。臺灣大學一校獨拿教育部公立大學補助經費的10.8%,平均每年獲得46.9億,五年經費總額達234.5億(不包含5年5百億經費以及從其他部會所得到的研究補助)。[3]試以楊校長的「產業型大學」理想來思考,如果教育部補助經費改由學費支付,每位學生每年需要支付的學費為13.57萬,[4]雖然相較於國外動輒學費百萬的名校,學費看似不高,但對於長期處於低薪的臺灣社會大眾,是否為大家可以接受與負擔得起?如果想要藉由教師開公司來攤平,每位臺大老師平均每年需要賺進219.7萬,才能達成目標。這對於沒有醫材、藥品可以推銷的一般教師而言,恐怕會是天文數字。

依據筆者在《高教崩壞》一書的分析(戴伯芬與林宗弘,2015),大學經費分配不僅呈現公、私立大學之間的落差,公立大學內也有兩極化的發展趨勢。從每生可以分配到的資源來看,陽明大學由於學生人數少,每生可以分得的經費最高,達53萬,其次是臺灣大學的49.8萬,清華大學48.2萬。進一步比較2004年(93學年度)與2009(98學年度)每生可分配到的教育經費,結果發現11所頂尖大學的平均值為29.3萬,五年內上升到37萬,增加26.3%,而其他公立大學則從18.1萬增加到19.2萬,略增9.6%,私立大學平均值則是從13.6萬增加到14.9萬,同樣增加了9.6%,公立的頂尖大學與非頂尖大學之間的落差擴大中,確實政府的資源分配如楊校長的期待,已經開始有集中化趨勢。

但是從補助的成效來看,臺大雖自98年度在QS進入世界百大,排名進步,但是在Times的排名在99年度到100年之間,卻從115退步到154名,最近三年更連續退步,英國泰晤士報高等教育排名也從155名落到167名;交大在QS排名雖從327進步到306名,但是在Times排名也從181退步到226-250,而其他頂尖大學的排名幾無起色,像是清華大學在QS排名從196退步到213名,成大從283退到285名,陽明大學從290退到302名。中央政府總決算審核報告曾對教育部提出質疑,認為邁向頂尖大學計畫績效指標定義未臻明確,缺乏目標管理功能,但是教育部顯然沒有檢討頂尖大學的成效,仍持續地給予特定大學持續補助(戴伯芬,2015a)。目前頂尖大學各校如同功課不斷退步的學生,不反思退步主因,卻一再獅子大開口要求增加獎學金。

 

表1  各大學的學生數、預算支出數以及每生分攤經費數(單位:千元)

學校名稱 2004 (93學年度) 2009 (98學年度)
學生數 預算支出數 每生分攤經費 學生數 預算支出數 每生分攤經費
國立政治大學 15.014 3.457.269 230 15.927 4.057.914 254
國立清華大學 10.414 4.103.464 394 12.224 5.892.190 482
國立臺灣大學 30.899 10.61.303 343 33.463 16.675.737 498
國立陽明大學 3.645 1.918.254 526 4.528 2.401.126 530
國立成功大學 20.272 5.476.027 270 22.537 8.273.819 367
國立中興大學 15.727 3.766.644 239 17.369 4.689.180 269
國立交通大學 12.628 3.982.510 315 14.782 5.475.810 370
國立中央大學 10.578 3.105.431 293 12.325 4.409.721 357
國立中山大學 9.449 2.488.917 263 9.512 3.317.271 348
國立臺灣科技大學 8.648 1.843.586 213 10.235 2.563.453 250
國立臺灣師範大學 13.749 3.536.856 257 15.418 4.629.336 300
11所國立大學平均值 293 11所國立大學平均值 370
其他公立大專校院平均值 181 其他公立大專校院平均值 192
私立大專校院平均值 136 私立大專校院平均值 149

資料來源:中華民國100年度中央政府總決算審核報告,2011年,頁乙158。

高教崩壞是缺乏公共課責、教育資源誤置的結果。

 真正造成高教競爭力倒退的原因是什麼呢?教育部在2001年教育檢討與改進會議中提出「增進大學人員聘任、升等、待遇、上學合作等人事制度之彈性」,允許各校訂定「大學教師獎勵及誘因措施」,造成當前大學教授薪資差異。然而,審計部(審計部,2011)發現各大學彈性支付的薪資並非實際用以延攬海內外優秀研究人才,新聘人員在99-100年度只有區區123人,但是用於現職人員卻高達5,187人,彈性薪資可說是頂尖大學現職教師變相加薪的藉口,成功大學99學年度實施彈性薪資教師人數竟高達661人,在外界相交指摘之下,100年度人數遽降至233人,顯示「不夠優秀」的教師混充加薪問題嚴重,形成大學教師集體自肥之嫌。拔擢潛力的新人進入才是教育界的當務之急,如果繼續維持臺灣學界的老年政治,沒有辦法加速學界的新陳代謝,未來臺灣的高等教育將完全喪失競爭能力(戴伯芬,2015a)。

 

表2  實施彈性薪資方案人數,2010/2011

 

學校名稱 學年度 人才來源
新聘人員 現職人員
國內 專業經理人員 國外
合計 99 50 9 2,945
100 73 16 2,242
國立臺灣大學 99 3 2 315
100 4 2 337
國立成功大學 99 661
100 233
國立清華大學 99 2 2 293
100 257
國立交通大學 99 1 474
100 25 8 378
國立中央大學 99 5 2 323
100 7 2 222
國立中山大學 99 177
100 26 1 162
國立中興大學 99 133
100 156
國立陽明大學 99 2 1 131
100 1 1 134
國立政治大學 99 38 1 120
100 9 2 43
國立臺灣科技大學 99 105
100 104
國立臺灣師範大學 99 125
100 1 128
私立長庚大學 99 88
100 88

資料來源:《中華民國100年度中央政府總決算審核報告》,頁乙156。

 

威權主義特許的私校興學

私校之所以數量過剩,源於師範體系學校面對教改要求師資開放的轉型壓力,1987年師專升格為師院,帶動1996年之後的技專學校升格,讓原來專科學校過剩轉為大學過剩的問題(戴伯芬,2015)。做為舊政權政治酬庸的私立學校經營管理問題在第一次政黨輪替之後,逐漸浮上檯面,2003年民進黨政府開始清查威權主義時期成立的學校經營管理問題,發現從人事、採購、營建到招生,甚至詐騙案件都有。依據監察院(黃煌雄,謝慶輝,2004)的調查報告,在1993~2002年之間調查發現有6所私校涉入董事會糾紛、校長改選爭議、校務營建、採購弊端、教職員欠薪等不法情事,並主動接管或整頓私校董事會。

林本炫(2005)分析私校違失的類型包含九類:董事會席次買賣、董事會干預校務、董事不當支薪、土地購置、營繕工程、設備採購、財務缺口、獎補助款挪用、違規收費。筆者綜合各方蒐集大專校院違法的相關案件總計(含尚未被起訴者)總計有33件,佔私校總數近三分之一(參見表2)。進一步分析私校弊端成因有幾類,第一類是董事會的主權爭議,發生在董事會改選之際;第二類是董事會內部的紛爭,發生在創辦人或特權人士過世時校產繼承之時;第三類來自家族事業內部鬩牆;第四類來自董事長或校長個人的失德與背信違約。

監察院的報告揭露了臺灣私校不可告人的一面,

缺乏公益董事與大眾的監督,淪為私人家族企業。

 私立學校是過去威權主義發展的產物,在蔣介石時期已經成立了77家專科學校,在特許制下轉為家族企業經營,構成當前高等教育擴張的遠因(戴伯芬,2015b)。私立學校在成立之初即為捐地興學,除了獲得土地賦稅、房屋稅及進口貨物關稅之徵免,更為取得土地使用變更的捷徑,在高教擴張過程中賺取大量學費,卻未能接受大眾監督,是臺灣高教敗壞的主因之一。李校長呼籲大眾不要污名化私立大學,大概是鑑於有三分之二的私立大學並未違法或尚未被揭發違法情事。

不過,如果現任私校董事會要求取回校地做為退場誘因,不但有負當初捐地興學者美意、地方的期待,也讓社會大眾對於私校觀感不佳。私校興學的校地來源有三類,一種是由創辦者購入;一種是來自軍方、政府的公有土地;另外一類則是租借臺糖土地。對於創辦人購入者,除了清算過去減免的土地賦稅、歷年教育部、國科會以及相關部會對於校方以及個別研究者的補助,如果涉及土地變更,也需要一併清償土地使用變更的回饋;至於後兩者必須直接歸還原單位。私立學校如果想要去除污名,最重要的是改變家族企業的私產思維,讓教育事業回歸公共服務,才能真正洗刷大眾對於私校的污名。

 

表3  私立學校涉不法案件時間與類型


資料來源:筆者自行整理,原始資料取自中央通訊社剪報系統資料庫。

回歸教育轉型正義的資源重分配

公立大學壟斷高教資源的無效率源於殖民主義到國民黨移入政權的殘留,而私立大學的浮濫升格擴張與國民威權主義轉型不正義有關。如果不能正視高等教育轉型過程的不正義,就無法重建高教體制。

過去教育部以五年五百億計畫掖助大學拔尖,頂尖大學卻將原本應該投注於學生的教育資源,轉投資於學校校地擴張、校舍增加,促成了國立大學的圈地運動(陳香蘭,1995)。例如臺大兒童醫院、雲林分院以及陽明的宜蘭員山分院都是動用教育經費興建,公立醫院的擴張本身不是壞事,但是犧牲教育來成就醫院事業的作法就有待商榷。因此,如何避免教育經費成為學校展業的資本,而不再投入教育使用,才是維持教育品質的當務之急。

另外一方面,對於部分私立大學在招生經營壓力下,一再違法脫序地演出,從高鳳無預警地恐性倒閉,到永達積欠薪資仍以轉型之名擴張,新政府應該依據《私立學校法》,停止一切補助,並勒令不法私校立即停辦、退場,取回校地,安排與輔導教職員轉職,保障其勞動權益。

教育經費不投入教育的人力資源培育才是高等教育競爭失利的主因。依據2010年經濟合作發展組織「各國教育概觀」,中華民國高等教育生師比在OECD16國中為倒數第一名,且遠遠落後於中國,這是影響學生來臺就讀意願的原因之一(參見表3)。目前臺灣高等教育在國際市場的競爭力主要是來自低廉的學費,也就是全民賦稅對於高等教育的補貼。如果真的考慮市場機制,恐怕以臺灣高等教育的生師比,完全沒有國際競爭力。

少子女化並非高教危機,反而是促成高教資源合理重分配的契機。如果以2013年為基準,高教經費278億、教師人數50,024人,如果高教經費與教師人數維持不變,到2023年,臺灣每位學生平均可以分配到的資源從20.7萬上升到30.9萬,生師比將從26.9下降到18.0(表4),雖然仍比OECD16國平均要差,透過公共資源的投入,將布效改進既有的高教品質,提昇臺灣知識經濟的競爭力。

 

表4  少子女化之後的學生人均經費與生師比(以2013年為基準)

  高教經費 學生人數 學生人均經費 教師人數 生師比
2013 278016318 1345973 206554 50024 26.9
2014 278016318 1339849 207498 50024 26.8
2015 278016318 1336498 208019 50024 26.7
2016 278016318 1312685 211792 50024 26.2
2017 278016318 1274918 218066 50024 25.5
2018 278016318 1248784 222630 50024 25.0
2019 278016318 1214093 228991 50024 24.3
2020 278016318 1151607 241416 50024 23.0
2021 278016318 1078064 257885 50024 21.6
2022 278016318 991486 280404 50024 19.8
2023 278016318 900224 308830 50024 18.0

 

重建高等教育的第一步在確立高等教育發展目標及公私立大學定位,建立大學的公共課責,進行教育資源有效的資源重分配。教育資源在頂尖大學的寡頭壟斷下喪失競爭力,部份來自技專浮濫升格的私立科技大學則是過去威權主義特許制下殘留的家族企業。教育部要做的只有一件事:「回歸教育」,確保教育資源可以真正投入教育使用,而想要拔尖的學校應從科技部等政府部會,以及企業界去爭取資源。生師比是最重要的教學品質指標,利用專任與專業教師的生師比來控管公、私立大學的學生員額,並做為教育資源分配的主要依據,所有無法確保高教品質者,不論公、私立學校皆應縮減招員額,讓公、私立學校校長或董事會在展業與教育、壓低專任教師勞動成本以及增加學生收益之間做出選擇。補助學生而非補助學校、增聘有潛力的新人而非延用老人,學校不是高官或資深學者的養老院,而是讓年輕學者一展長材,探求知識與真理的殿堂。

如果教育資本家不可信任,就把選擇權回歸學生與家長吧!讓公、私立大學進行齊一化競爭,由學生自由選擇學校與科系,做為教育部分配教育資源的依據。畢竟高等教育的任務不是讓每一個學生都上大學,讓有錢學生家庭上公立大學,沒錢學生上私立大學;而是思考如何讓有意願上大學的學生在機會平等的條件下,都可以上有品質的大學。

 

 表4 各級學校平均每位教師教導學生數─按專任教師計算

參考文獻資料來源:資料來源: 2010年經濟合作發展組織,《各國教育概觀》(Education at a Glance, OECD Indicators 2010)。

林本炫,2006,〈我國私立學校的設立、經營和合併問題〉。《教育與社會研究》10:65-92。參考文獻資料來源:資料來源: 2010年經濟合作發展組織,《各國教育概觀》(Education at a Glance, OECD Indicators 2010)。

陳香蘭,2011,2001,《成長的迷思—以大專校院增設、校地擴充為例》。臺北:世新大學社會發展研究所碩士論文。

黃煌雄,謝慶輝,2004,《教育部介入、接管或處理私立學校董事會相關問題專案調查研究》。臺北:監察院調查報告。

戴伯芬,2015a,〈學術官僚主義的擴張:民主化與高等教育轉型正義〉,收錄於戴伯芬與林宗弘編著,《高教崩壞: 市場化、官僚化、與少子女化的危機》。新北市;群學出版社。

戴伯芬,2015b,〈臺灣高等教育擴張歷程中的教育權力菁英分析〉,《台灣社會學刊》58期,頁47-93。

[1] 少子化衝擊高教 台大校長:學校存亡交給市場機制

[2] 陳曼玲,2015年,〈勿將退場污名化 李天任呼籲讓大學尊嚴退場〉,《評鑑雙月刊》53期,http://epaper.heeact.edu.tw/archive/2015/01/01/6276.aspx

[3] 這個數字僅計算教育部的經費補助,不包含科技部、衛福部以及其他政府部門的研究補助。

[4] 以2005-2009年為基期,平均每年臺大獲得的補助為234.5/5=44.9億;以2013年統計年報來看,學生人數33,080人,教師總人數2,044人計算。

 

 

 

 

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