滾石生不生苔？──公職男女的調動與升遷現象

鍾瑋芸／台大亞比中心

說到公務員，大家的第一印象是甚麼？

穩定、鐵飯碗。──我想這是大多數人馬上能聯想到的詞彙。

對部分人而言，公職生涯吸引人的不只是穩定，而是對女性相對友善的職場環境。隨著女性教育程度提高，參與就業的女性越來越多，通過各級考試擔任公職的女性也逐漸增加。2011年時，女性已佔政府行政機關公務人員總數的一半，此後男女公務員的人數大致均等。性別平等──這個政府致力推動，且遠較東亞鄰國表現亮眼──的理想，似乎在公部門實現了。但實際情況沒有想像中的樂觀。比如說，儘管在行政機關的女性公務員人數已能與男性抗衡，且自1992年之後，每年女性人數都佔高考及格者的半數以上，但女性只佔高階公務員（簡任）的三分之一左右，且多數女性高階公務員為10職等。與公務員升遷相關的統計數據也顯示，整體而言，女性升遷的速度較男性為慢[1]。很顯然，臺灣公部門確實存在玻璃天花板。

為讓女性公務員有更暢通的升遷管道，除了固定更新的性別統計之外，政府與學界也從組織學或公共行政的角度，研究造成玻璃天花板的原因，並尋求改進方法。這些研究指出[2]，女公務員缺乏同性別的職場導師，做為她們升遷的楷模與諮詢對象，人事相關規定對女性也不夠友善，長官的性別歧視與女性害怕成功的心態，以及女性身為家庭主要照顧者與家務負責人，導致她們無法像男性一樣長時間工作，在在造成女性升遷路上的阻礙。這些研究都有一個特點，就是把公務員的升遷視為一個靜態的結果，而非與職務調動相互關聯的動態過程。但從實務觀之，調動是升遷至關重要的一環，有時調動本身即是升遷，想要找出女公務員較難升遷的原因，我們必須瞭解調動的性別現象。

初探公務員陞官圖

在進入正文之前，我們得先理解公務體系的任用與升遷。公務員其實是公部門所有職員的統稱，狹義的公務員──也是這篇文章的主角──是指經過國家考試、完成在職訓練，取得公務人員任用資格與身分的國家雇員。大家熟悉的各類國家考試，包含高普考、特考，與初考，則是這些狹義公務員進入公職窄門的第一步。每種考試都有限定應考者的學歷，以高考二級為例，應考者需持有碩士學歷，但普考應考者卻只要高中職學歷。所以理論上報名公務員考試的人學歷越高，能參加的考試也越多。報考者也會根據自己的主修與專長決定報考的職系與考科，以提高考上機率。

報考者選考的職系與考試的級別決定了他們日後涉足的專業類別與公職生涯的起點，例如考教育行政的人可以轉職到社會行政、文化行政的工作。公務員職級分為三個官等與14個職等（詳如圖1），職級由低至高分別為委任（1~5職等）、薦任（6~9職等），與簡任（10~14職等）。薦任公務員佔全體公務員的半數以上，簡任公務員卻不到全體公務員的10%。通過初考的公務員職等只有委任1職等，通過高考三級者則由薦任6職等開始，所以這些考試某種程度也決定了通過者未來能在公職陞官圖中走多遠。一般說來，公務員只要兩年考績為甲等，便可以往上升一個職等，但由5職等升到6職等，與9職等升到10職等，不僅僅是職等的變化，還牽涉到官等的變化，公務員必須通過升官等考試或升官等訓練，並且取得對應職等的職務，才能順利升到6職等或10職等。

男女有別的升遷

考試院（2014）一份報告以2012年底在職公務人員的人事資料，計算公務員晉升一個職等所需花費的平均時間。這份報告指出：整體而言，女性要花比男性更長的時間晉升到下一個職等。在委任5職等升到薦任6職等，與薦任9職等升到簡任10職等的兩個官等轉銜期，她們平均要比男性多等至少100天。她們只在1升2職等、6升7職等、8升9職等、10升11職等與13升14職等階段等候升遷天數少於男性同儕；而這些職等，往往是當事人因兩年考績甲等，在跨職等職務上職等自然向上調升的結果（如5~7職等的科員與8~9職等的視察），而較少牽涉實際職務的變動。這個推論也暗示：若是透過調動升遷，女性要花費比男性更多的時間，然而一旦取得職位，女性的表現並不比男性差。男女等待天數落差最大的晉升為7升8職等，女性平均得比男性多等待313天。此外，儘管7職等的基層主管以女性居多，8職等以上的主管卻以男性居多，至簡任主管層級，女性比例已降至30%以下。陳敦源等人（2022）[3]運用全國性的公務員人事資料，分析影響以6職等就任公職的公務員晉升簡任的因素，直接指出男性比女性更快、更可能晉升到簡任官等。他們並指出，機關轉換次數（遷調／調動）也是影響晉升的因素，次數越多，升遷到簡任的機會越高。

公務員的調動與升遷天堂路

遷調，包含調動到與前一個工作相同職等的工作（平調）；調到職等比前一個工作為高的工作（調升）；或調動到比前一個工作職等為低的工作（降調）。在現實生活中，即便是同職等的工作，從非主管變成主管，也算升遷，從主管變成非主管也算降調。這些職務上的變動，不一定在同一個單位內完成，雖然也有人終其公務生涯都在同個機關內，但很多時候，所謂的升遷是透過在不同的機關或單位間調動完成，有時甚至牽涉地域的變動。比如說臺北市政府工作的辦事員 （3~5職等）應徵桃園市政府的科員職缺（5~7職等），獲錄用後，經現任與未來的主管同意過調，這也是一種升遷。

在公共運輸相關機構，於不同的機關單位間調動是必要之舉。當事人在調動過程中理解各單位的文化、學到不同的專業技能，當他們升任到需要綜觀全面的主管職位時，他們可以用宏觀的角度整合不同專業下屬的意見，做出較好的決策。升遷，便是透過在中央與地方主管機關不同單位，與第一線的監理單位間不斷調動達成。另一種常見的情況則是：專業特性導致部分職系的高階職務──如主管缺──非常稀少，甚至不存在，這類公務員必須轉職到其他職系的工作，在該職系逐級升遷。代表職系如公職社工師，這個職系的職階相對平坦，最高職等僅止於8至9職等的社會工作督導或督導主任，督導的定位頗為曖昧，部分地方機關視其為非主管職。另外，牽涉到地方政府編制，有些地方政府的督導或督導主任最高職等僅到8職等，有心升任到簡任的公職社工師，需透過調動──不管是平調、降調或調升──轉換到向上通道更為暢通的其他職系，例如教育單位常見的文教行政，以得到有利於爭取薦升簡官等訓練資格的主管歷練與9職等資歷。我有兩位受訪者便是自社工師轉任其他職系，取得所欲主管資歷。

即便遷調本身不涉及立即的升遷，策略性的調動仍有助於個別公務員的長期發展。對部分單位來說，遷調意味歷練，相對多元的遷調經驗，理論上會讓當事人有不同的業務經驗，強化他們的專業能力。因此，許多單位在徵才或者內部調升時，會將遷調經歷列入加分項目。對公務員而言，調動意味著認識新同事、新朋友，擴大自己的人際網路，這些同事與朋友提供各種幫助，舉凡情感支持、協助探聽新工作的辦公室文化，或給予專業建議，讓他們的公職生涯更為順遂。

我在2014年訪談了北中南93位公務員，透過詢問個別公務員的遷調史、他們調動的理由與如何選擇調動的職缺，試圖回答一個問題：這些公務員的遷調史、職涯發展，以及他們日復一日的作息有什麼關聯？性別在這裏面又扮演什麼樣的角色？儘管受訪者每次調動的理由不一，但歸納他們的答案與日後職涯發展的軌跡，我發現公務員的遷調確實存在性別差異，而婚姻是關鍵因素。

婚姻對遷調的影響

在尚無需考慮結婚（包含受訪時未婚）之時，受訪者對調動的意願與考量調動的因素沒有顯著的性別差別，但當婚姻變成即將發生的事或者生活的一部分，他們的遷調模式便產生歧異。相比男性同僚，女性更有可能因為家庭因素調動，且更易因為家庭因素而調動到有損職涯發展的職位。

不少女性受訪者調到丈夫所在的城市，也觀察到周遭女性同仁，因為嫁雞隨雞調動到丈夫工作的地區。這些人不太會離開所在的工作單位，因為丈夫的家──現在也是她們的家──就在這裡。男性公務員較少因為結婚調動到太太所在城市，例外多半都是因為太太所在的地區更發達，職涯更有發展空間。有位受訪者在業務繁忙但升遷快的現工作地，認識同為公務員的太太。兩人決定結婚時，為了確保婚姻品質，太太調動到可以準時上下班、卻升遷無望的單位；他則因為「家人認為男人就是要拚事業」，而留在原單位力求升遷。反觀另一位主管級女性受訪者，曾因家人認為自己花太多時間在工作上，忽略「做媽媽的責任」，在家人的壓力下被迫申請降調。

上述調動差異，源自於女性做為家庭主要照顧者與家務操持者的角色。值得注意的是，儘管丈夫在家事與育兒上的付出整體而言較太太少，但他們都多少負擔了育兒工作，例如接送小孩、看小孩功課，或陪孩子玩，也有身為父親的自覺。身為家長──特別當孩子還小──的受訪者，不論男女都會希望縮短通勤時間，甚至會將通勤時間納入調動考量，因為他們希望能在孩子需要他們的時候立刻趕到、就近照顧。但爸爸們不會改變長工時的生活型態，或者刻意尋找工時較原先為短的工作。反之，媽媽們考量調動時，考慮的因素不只有通勤時間，還有工時，她們會思考新工作將如何影響既定的家庭作息表、這些改變是短期或是長期、她們能否妥善處理這些變化，再決定是否要調動。從受訪者的經驗可看出：已婚男性公務員在考量調動時，較不受家庭因素的干擾。這使他們相較於已婚女性公務員，有較寬廣的調任選項與較少的顧慮。反之，已婚女性公務員，特別是為人母者，則要考慮工作對家庭的影響，必要時需犧牲工作以完成她們的家庭（通常是做媽媽的）責任。這些選擇看似當事人出於自由意志下的決定，但探究其背後原因，卻會發現社會與家庭對個體的限制。

長官性別化的用人偏好

遷調的另一端，則是做出聘任決定的長官。受訪者回顧過往的調動，或觀察同事的調動經驗，並不覺得長官會性別歧視，或僅僅只是因為某人是男性就升遷。但在部分職系特定業務，確實有性別分工的現象產生，而且變成既有的用人慣例。里幹事便是個最好的例子。成天往外跑的「里幹事」被視為「男人的工作」；坐在辦公室裡等民眾前來辦理社會救助的櫃檯人員，則是女性，因為女生細心、體貼。這種刻板印象在不同地方政府都可觀察到。我到中南部一個公所訪談時，辦公室裡有一區座位上完全沒有人，受訪者理所當然的說，這是里幹事的座位，這些大哥們現在都在外面，不在辦公室。而在北部某縣市的公所裡，所有的里幹事都是女性，不是因為長官用人不看性別，而是那年考進的里幹事全是女性。長官當著眾人的面說，因為新進人員都是女生，所以只能「把女生當男生用」，全部任命為里幹事。教育局處與公共運輸相關部門也有類似現象：教育局處偏好用男性職員去監督、訪查補習班，因為到現場督察補習班的設備與人員是否符合法規時，「男生比較鎮得住」。公共運輸相關部門裡，長官偏好由男性擔任須在外勘查交通設施的職務，因為若探勘處在偏遠山區，派女性下屬去，「實在太危險了」。此外，交通工具也是長官偏好由男性執行上述的工作的原因，這些工作都需要「往外跑」，而主管普遍認為，男生比女生更有可能騎車或開車。

但有趣的是，公職社工師是女性的天下。許多社工師也需出外訪視個案，24小時輪值待命，有時還會遭受個案或其親友的言語甚至肢體暴力。在訪談過程中，我便聽聞幾位受訪者或其同事，因為工作中有過驚魂經驗而轉到相對「安全」的職系。里幹事、公共運輸，或督導補習班的公務員，很少有像社工師一樣，可能需要24小時待命、直接面臨暴力，卻少有主管說社工師是危險的工作，該由男性擔任。實務現場的情況是，替補離職（女）社工師的，通常還是個女性。

此外，2014年時，女性已佔汽車駕照擁有者的45%[4]，對我的受訪者而言，會不會開車與有沒有車，與性別沒有太大關係，倒是與個人需求有關。臺北市的受訪者相較於中南部，更少開車或者有車，因為台北停車大不易，加上大眾運輸發達。反觀中南部，因為大眾運輸不若台北完善，受訪者──不論性別──普遍認為會開車很重要，也都有機車或汽車駕照。有位未婚女性受訪者更表示，她的母親要她去學開車，因為「以後做媽媽要接送小孩。」此時，與女性開車相連結的，是善盡家庭責任的母親形象，而不是執行公務的專業人士形象。

綜言之，因為男性被認為比女性更能處理辦公室外不可控的危險事件，也更可能擁有並使用汽機車，所以更具移動力，更適合擔任需要外勤的工作。儘管這些認知與實際情況有落差，卻能影響長官對特定職務最適性別的想法，某位女性受訪者曾以「就事論事」的口吻說：男生就是比較好用，因為他們的「用途」比較廣。從徵聘的角度來說，這種認知意味著男性較有優勢，因為他們「被認為」能勝任更多職務，也可能因此獲得較多歷練的機會。以公共運輸單位為例，當長官因為安全考量決定不讓女性擔任需要在外探勘交通設施的職務，女性下屬便失去這方面的歷練，就無法應徵或擔任需要這些歷練的職缺，如此便相當程度的限縮了她們可以選擇的職務，並進一步影響她們升遷的速度與可能性。

結語

從公務員遷調實務來看，女性公務員婚後的家庭照顧責任，使她們以相對謹慎保守的態度看待遷調，從而限縮了她們的遷調選擇，甚至會因為家庭責任而做出較不利職涯發展的決定；長官的性別刻板印象，則限制了實際開放給她們的工作機會。這種雙向的限縮，使女性公務員的職業選擇與歷練機會受限，長此以往，便可能影響她們的升遷機會。

臺灣的公職體系已推動許多性別友善政策，也致力於讓有能力的女性有公平升遷的管道。但在制定與實行這些政策時，若未考慮如何讓兩性遷調的管道同樣暢通，使有能力的人──不管他們是男是女、已婚未婚──都能有適當的公職歷練與平等的職務選項，那政策成效將因此打折。此外，職場政策再友善，若女性仍要負擔大部分的家事與家庭照顧責任，那麼她們對調動的態度，仍會比男性同儕更為猶豫謹慎，也更可能因為家庭而做出較不利發展的遷調決定。所以，僅有職場性別友善政策還不夠，若我們不能從更大範圍的社會結構與文化層面改變性別不平等的現象與思維──包含誰該做什麼工作，誰該以家庭優先──那麼要達到職場性別平等，怕是遙遙無期。

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[1]如考試院統計室（2017） 「公務人員升遷制度認知調查─以薦任公務人員晉升簡任官等訓練人員為研究對象」分析報告（以性平觀點檢視）；以及陳敦源等人於2022年發表的〈性別對公務人員升遷發展之影響： 一項運用人事資料庫的縱貫性研究〉。本研究也是目前少數檢視公務員調動與升遷關係的研究。

[2]相關報告與研究如：

考試院， 2014， 公部門升遷之實證分析─以性平觀點檢視。

考試院， 2017，「公務人員升遷制度認知調查以薦任公務人員晉升簡任官等訓練人員為研究對象」分析報告（以性平觀點檢視）。

黃煥榮、方凱弘、蔡志恒，2011，公務人力資源管理之性別議題與對策：組織建築模式之分析。文官制度季刊，3(2)， 49-80。

黃煥榮、方凱弘，2013，台灣文官人力資本、生涯選擇及目標與升遷狀況的性別差異：以 2008 年台灣文官調查為例。臺灣政治學刊，17(2)，231-282。

蔡秀涓、黃煥榮，2005，行政機關中高階女性公務人員培育升遷問題研究。行政院人事行政局委託研究報告，未出版。

[3] 陳敦源 、簡鈺珒 、李仲彬 、張鎧如 、陳玉豐、林錦鈺， 2022，性別對公務人員陞遷發展之影響： 一項運用人事資料庫的縱貫性研究。文官制度，14(1): 65-108。

[4] 見行政院性別平等會重要性別統計資料庫「多維度查詢 – 領有駕駛執照人數」，https://www.gender.ey.gov.tw/GECDB/Stat_Statistics_Query.aspx?sn=KRTBBErXDuLQxzY9EpLj6g%40%40&statsn=LYPoJD9Q6x85ktHnvtM9HA%40%40。