彭思錦／臺北大學臺灣發展研究中心
近年來臺灣最受到關注的土地問題是農地工廠的管制議題。據媒體報導，自《工廠管理輔導法》的「特定工廠登記辦法」通過之後，法律規定要求在2016年之前設立的農地工廠，必須要在2022年3月19日前申請納管，並於2033年之前提出關於污染、消防安全等改善計畫，最後在2040年前必須完成土地變更為「特定目定事業用地」，最後達成就地合法的目的。但是這樣的做法卻讓不少環團批評讓農地工廠就地合法，會讓農地破碎化亦無法解決污染問題，而工廠業者則是覺得法令限制仍然過多，會使得大部分的農地工廠業者無法滿足規範，而無法申請就地合法。[1]本文認為，在農地工廠這個議題中最令人好奇的是：為何臺灣政府為何會允許農地工廠出現？
一個直接的回答是如前述新聞所提及的，由於經濟高速發展，工業用地需求大為增加，使得在工業用地缺乏的情形下，直接將農地轉變為工廠，進而使得農地工廠出現。但若回顧歷年來臺灣農地面積的統計，我們會發現：臺灣農地面積自1952年開始，一直維持在87萬多公頃以上（黃登忠 1995），直到1991年後，臺灣政府解除並放寬農地農用的相關法律條例後，臺灣的農地面積才大幅下降（黃樹仁 2002）。也因此，就時間順序上來看，考量臺灣工業快速發展出現在1960年代末期到1980年代末期的這個區間，臺灣農地消失與農地工廠的出現的關聯似乎不大。
本文認為：農地工廠出現的主要原因之一，與臺灣政府試圖控制國內人口流動有相當大的關係。為了論證此觀點，本文回顧1970年代的臺灣農地政策變遷。首先，當時一個重要的制度變遷是由1945年起，主管臺灣農地管制的臺灣省糧食局局長李連春於1970年去職，並由時任行政院院長的蔣經國主導「財政經濟金融會議」，檢討當時的糧食政策，使得李連春任內推動的各項重要農地管制政策遭到廢除。其次，1969年1月，以李登輝為首的農經學者在臺北市耕莘文教院舉辦了「泛談當時臺灣農業經濟發展問題」座談會中，提及許多因為省糧食局的農業政策，包含肥料換穀、田賦徵實、糧區與糧商登記等對於農業經濟造成的傷害，這是前述行政院召開財政經濟金融會議的主因。最後，由於農業經濟發展於1960年代末期後趨緩，使得大量的城鄉移民移動到都市，迫使臺灣政府必須採取管制人口流動的各種政策，進而使得農地工廠出現。以下本文就針對前述各項理由進行說明。
1960年代後期的臺灣農業經濟
1969年1月，以李登輝為主的農經學者在耕莘文教院舉辦了「泛談臺灣當時農業經濟發展問題」，會議中對1960年代末期的臺灣農業經濟問題提出了各種分析，其發言紀錄以第二次土地改革芻議出版。在該芻議中，學者指出臺灣的農業經濟具有農村人口外移、農村勞動力不足、農業用品價格偏高等問題。李登輝在會議上指出，要提振農業經濟最好的辦法有二，第一是農產品價格自由政策，第二是肥料價格農民賦稅負擔等應降低。[2]
同樣的論述亦出現在農村復興聯合委員會（下簡稱農復會）的刊物上。農復會於1971年出版了「臺灣農業發展問題」叢論，該書通篇檢討李連春主政下的臺灣省糧食局推動的各項農業政策及其造成的農業問題，並指出當前的農業問題在於農產品價格偏低、導致農民收入下降以及勞動力不足等。如沈宗翰（1971）利用農民記帳資料和主計處臺灣家計消費調查進行分析，發現臺灣農民的收入在1951-1968年間，成長了2.5倍，但非農收入卻成長了4倍，這個差異來自於政府忽略農村發展出現的幾個問題，最重要的就是農產價格問題。沈宗翰認為過去臺灣的農業生產方式是在小面積耕地上採取相對集約的作法，不斷投入勞動和資本，希望進一步提升農業生產力。而今後若農業生產力需要進一步的提高，就必須考量農業生產資源之間的配合。特別是對於提升農業生產的資本物，包含化學肥料、農藥、種苗和其他器具並不掌握在農業人口手中，而需要使用現金購買，這使得農業生產與現金之間的關係日益加深，亦使得農業生產品生產成本受到市場的影響越來越多。再加上省糧食局透過肥料換穀、田賦徵實等作法長期壓低農產品價格，使得農業收入遠低於工業收入。
農業經濟收入不足造成的後果是農業勞動力不足。如在同場座談會中，許文富[3]指出，臺灣農家每戶的勞動供給一年平均為798個工作天，而每戶實際勞動需要量為518個工作天，從勞動平均利用率來看，僅達65％，但問題是若將農村勞動力移動至非農部門的話，由於農村勞動人口僅有2-3人，任一勞動者移出都會造成農村勞動力短缺（特別是農忙時期時）的問題。在該場座談會中，任職於省糧食局統計處的陳文富分析了農村人口離開農村的原因有四：首先土改成功，使得一批家境較優渥的農民得以手上資本投入工商業，使其得以脫離農業生產，移居都市。其次，由於教育水準提高，讓獲得更高教育者有著其他的工作選擇，而不再務農。第三，由於臺灣實施九年義務教育，使得原先完成六年國教的少年，因升學而不能協助農作。最後是部分農村青年因為農暇時進城打工，因為都市的繁榮而不願意回到農村工作。這個現象使得在1970年代人口大量集中都市，而在都市中出現危機。
而該座談會的結論即為希望透過工業在農村設廠的方式，引導農村之多餘勞動力進入工廠工作。學者認為雖然這個做法有些細部實行問題，如地價、公共設施不足、以及農忙時期的勞動力調度等問題需要解決，但是解決人口大量往都市集中的一個辦法。
1970年代的城鄉危機
就臺灣的人口流動來看，林季平（2011）的研究發現，在1960年到1975年間，臺灣的人口移動主要是以農村往周邊都市為主要的移動軌跡。就縣市層級來看，主要是往臺北（含臺北縣）、臺中、高雄等三個都市集中。就社會移動率來看，可以發現在1963年到1974年這十餘年間，臺北市、臺北縣、臺中市和高雄市平均每年的社會流動率皆達2以上，代表人口往都市集中的趨勢。人口大量湧向都市造成了都市相當多的問題，亦使得在1970年代政府將解決農村人口移動到都市的「盲流」問題，列為相當重要的政策目標。
在國史館存嚴家淦檔案中，有一份其任行政院院長時出版之「臺灣都市之危機與希望」檔案，是其委託學者進行調查並分析當時臺灣的都市問題。[4]該檔案中，提到臺灣當時的都市問題包含了人口向都市集中、住宅供應不足、違建叢生。以臺北市為例，共有29萬多人居住在違建中，也因為這樣的亂象，造成都市交通壅塞混亂、公用設施不足，以及地價暴漲等問題。該報告同時建議政府應該要採取一些政策手段，一方面解決人口過於集中都市的問題，另一方面亦要想辦法讓城鄉均衡發展。以臺北市為例，當年臺北市內違建戶達5萬3千多戶，且居住在違建內的居民達29萬2千多人。這麼多的居民居住在違建內，對臺北市的消防和交通等造成了相當多的問題。如1975年4月的新聞指出，臺北市中華理教總公所發生火警，火災範圍除中華理教總公所自身外，亦涵蓋了周邊兩百多戶的木造違建，由於違建叢生，使得當時的救火作業發生困難，受災戶達1千3百多人。[5]這使得政府必須要對當時的農地制度進行調整，希望能夠解緩人口往都市移動的現象。
以地綁人：臺灣政府對城鄉危機的應對方法
為了對應農村人口大量移動至都市的現象與問題，臺灣政府於1970年代初期，修正了《農業發展條例》與《區域計畫法》，希望透過農地農用的方式，將農民限制在農地中。在《農業發展條例》的修法過程中，時任經濟部部長的孫運璿作為推動農業發展條例的政府代表，在立法院說明立法背景與精神時，指出：
「但凡已開發之農業地區仍然維持耕者有其田政策，避免農業大企業機構利用機械化經營壟斷農地，造成政治社會問題，迫使小農民失業，或轉為農業大企業之傭工，非但不合民生主義基本原則，且對經濟觀點亦不相宜。至尚待開發利用之農地內並無小農失業問題，則鼓勵農村企業機構投資開發，必可迅速增進農業生產。」（立法院公報立法院公報第六十二卷第三十九期，p13-p14）
而在《區域計畫法》的修訂中，亦可以看到臺灣政府為了維持城鄉平衡所做出的努力。如當時的經濟部次長認為《區域計畫法》的政策核心，是透過各地均衡的發展，讓集中於北高兩地之勞工能夠平均地分散到臺灣各地，以避免發展不均的問題，特別是在北高兩市中，目前的問題包含了公共設施趕不上人口增加、工廠增加迅速，勞工不足、工廠集中造成公害，居住環境不佳；而對於鄉村地區的問題則是由於經濟、文化、社會等各方面都趕不上都市，亦不易人居。因此推動《區域計畫法》，目的就是要平衡區域發展，讓無論是都市或鄉村都能夠成為適合人民居住的地方（立法院公報第六十三卷第二十期）。
為了平衡城鄉發展，在這些立法的結果中，可以發現當時臺灣政府的制度邏輯，是為了減緩農業人口往都市移動的趨勢，藉此減緩人口過度集中都市所帶來的各項交通、消防安全等問題。因此在《農業發展條例》以及《區域計畫法》的修正過程中，對農地改為工業用地保留部分制度彈性，這也是後來農地工廠大量出現的主要原因。
總結
從前述分析來看，本文發現農地工廠出現的主要原因有二：首先是由於1960年代末期以來，臺灣的農業經濟出現嚴重的收入減少問題。其次，由於收入減少使得許多農民紛紛放棄農業而移民至都市，尋求各種工作機會。而為了因應這個問題，臺灣政府為了解決城鄉發展差距的問題，通過《農業發展條例》與《區域計畫法》等修法，希望通過限制農地農用的方式將農民留在農地中，以確保人口不會過度集中於都市。同時，考量農地經濟生產的各種問題，又在立法中保留了將農地轉作工業用途的空間，使得臺灣的農地工廠大量於1970年代後出現。
參考文獻
立法院經濟、內政兩委員會審查農業發展條例草案第一次聯席會議。立法院公報第62卷第39期委員會記錄。
立法院內政、經濟兩委員會第一次聯繫會議記錄（第五十二會期）。立法院公報第63卷第20期委員會紀錄。
王作榮編. （1970）. 臺灣第二次土地改革芻議：臺灣農村經濟問題。臺北：寰宇出版社。
林季平，（2011），〈跨區域遷徙〉，章英華編，中華民國發展史（社會發展–上），頁123-147，臺北市：聯經出版公司。
黃樹仁 （2002） 心牢: 農地農用意識形態與臺灣城鄉發展 臺北巨流圖書。
黃登忠 （1995） 臺灣百年糧政資料彙編。行政院農委會。
農復會主編 （1971） 臺灣農業發展問題。行政院農委會。
聯合知識庫。
國史館檔案「任行政院長時：臺灣都市之危機與展望」，《嚴家淦檔案》，典藏號：0060106020002。
[1] 公視新聞網 2023/12/22 工廠那管改善計畫挑戰大 環團憂農地更破碎化。取自：https://news.pts.org.tw/article/672801
[2] 王作榮、李登輝、戴文輝 1970 臺灣第二次土地改革芻議-臺灣農村經濟問題 寰宇出版社
[3] Ibid。
[4] 國史館藏嚴家淦檔案。檔案號：006-010602-0002。
[5]聯合報，1975-04-06。
