中國南水北調與內部殖民

黃書緯 /中山大學社會系

這幾年,北京的霾害問題成為世界焦點,美國駐北京大使館因為公布北京空氣監測數據,而與北京政府心生嫌隙, 近日到北京參加網球比賽的瑞典選手Robert Lindstedt甚至在網誌上說:「在這裏根本不能呼吸,我明年真的該考慮一下是否要來參賽了!來這裏參賽純屬拿生命開玩笑!」

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【不要拿生命跟北京的空氣污染開玩笑】 

資料來源:www.taiyangbao.ca/business/159526/

事實上,北京不只空氣汙染問題嚴重,水資源不足的問題也到了臨界點。根據2013年三月公布的《京津冀發展報告(2013):承載力測度與對策》,北京屬於「資源型」嚴重缺水地區,2011年末的人均水資源占有量僅為119立方米,遠低於國際人均水資源占有量1,000立方米的重度缺水標準。藍皮書並且顯示,北京市的水資源人均需求量約為345立方米,以此推算,北京市當地水資源只能承載667萬人,相當於現有人口規模的40%。

當然,統計歸統計,北京是中國重要的經濟中心,其人口成長的速度從來沒有慢下來過。甚至,隨著北京的經濟發展,不但城區逐步擴張,都市常住人口也從1985年的981萬,成長到2011年末的2018萬人。

但據北京友人的說法,縱使北京這幾年再怎麼缺水,北京也從未停水過。甚至,北京市政府這幾年最朗朗上口的,就是要把北京建設成為一個可持續發展的綠色生態城市。那麼,北京市政府企圖怎麼解決水資源不足的問題呢?

北京的水資源狀況

在回答這問題前,先讓我們看一下北京水資源短缺問題。從自然環境來看,受季風氣候的影響,中國降雨分布不均衡,導致中國水資源的季節分配和地區分布也不均衡。從季節分配來看,大部分地區每年汛期四個月的降雨量佔全年的60%到80%,容易形成春旱夏澇的情況。而從地區分布來看,中國水資源分布也是「南多北少」。而北京就正好落在那缺水的北方。再加上北京降雨時間分布不均,主要集中在汛期前後三個月左右的時間,其中70%的降雨又集中在7月下旬至8月上旬,因此北京一年中有大半時間都是面臨缺水狀況。

中國政府在1949年建政後,將解決北方水資源不足的問題列為重點工作,修建了官廳水庫、密雲水庫,向北京、天津、河北供水,並開闢京密引水渠來專門供應北京用水需求。但是到了1970年代,地表水開始衰減,地下水因此成為北京主要的用水來源,先後挖了四、五萬眼井來因應都市用水需求。但是當北京在1980年代初期遇到連續三年乾旱後,都市用水更顯緊張,國務院為此召開京津用水緊急會議,決定官廳、密雲水庫停止向天津、河北供水,轉而只供應北京一個都市。北京市政府也開始全力推廣節水措施,並試圖調整產業結構以減少都市用水。但情況到了1990年代卻更加嚴峻。

北京市用水結構

【北京不同產業別的用水比例變化】

1997年後,北京再次遭遇連年乾旱,就連密雲和官廳水庫的蓄水量都開始急劇減少,與此同時,北京的地下水位也因為久旱不雨,加上連年超抽而持續下降。事實上,從1997年開始,北京總用水量與水資源總量之間的差距就逐年拉大,只有2008年北京奧運期間藉著密集人造雨,以及從河北調水,而勉強打平,隨後水資源短缺問題又立刻浮現。

北京用水短缺

【北京歷年用水量與水資源總量】 

為了解決都市用水不足的問題,北京市政府從1980年代就逐年頒佈多項節水政策,試圖透過獎懲機制來規範水資源浪費問題。北京市政府更從2000年開始推動再生水廠的興建,並在2005年的《北京市節約用水辦法》中將再生水納入都市用水調配政策。只是,雖然從統計上來看,再生水在北京都市用水來源中的比例逐年提高,但其主要是用在澆花、洗車、沖馬桶等用途,尚不能成為飲用水之用。北京市仍然需要其他方法來解決水資源不足的問題。而這正是「南水北調」工程重新浮上檯面的背景。

北京用水來源

【北京用水來源比例的變化】 

南水北調的歷史

早在1950年代,黃河水利委員會就想把金沙江上游的通天河,引水到黃河源頭,以解決西北、北方缺水問題。1952年,毛澤東到河南考察黃河治理問題時,聽完當時的黃河水利委員會主任王化雲報告構想後,脫口而出:「南方水多,北方水少,如有可能,借一點也是可以的」。就是這句「如有可能」,加上中國水利工程界「人定勝天」的工程師性格,從1950年代到1990年代,從黃河水利委員會到後來的水利部,中國水利工程界對於南水北調的考察、構想、規劃,就從未停止過。

但或許是因為國家財政困難,或許是時機尚未成熟,這些計劃書就一直擱在水利部,直到2002年國務院正式批覆《南水北調工程總體規劃》,「南水北調」工程才開始正式動工,預計分東、中、西三條線,從長江的上中下游分別將水調往黃淮海平原和山東半島。如今這項工程的東線和中線已經接近完工,而西線也在積極籌備中,整個工程預計要到2050年完工,耗資4860億人民幣。而北京就位在中線工程的供水區,預計明年汛期過後,就會有每年十億的長江水引入北京。

南水北調規劃

【中國的南方引水入北方,分東線、中線與西線】 

資料來源:www.hailan.tv/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=11&id=807

這樣一個大規模的跨區域調水工程,自然會讓人擔心對湖北、河南等供水庫區環境生態的負面影響,包括地表逕流改變、局部小環境大氣候狀況的改變、下游與河口區生態環境的衝擊,以及調水後漢江下游水流量的減少,也不利於污染治理。只是,面對這樣的質疑,從中央的南水北調辦公室到地方的北京市水務局總是口徑一同的說:「漢江每年流量那麼大,北京調個十億水不過是從河裡撈那麼一點,影響都在控制之中」,但實際對生態環境的影響不到明年開始調水後是誰也說不準的。

東線隧道

【中國南水北調工程如火如荼在進行】 

資料來源:roll.sohu.com/20120117/n332362352.shtml

南水北調反應了中國內部殖民的問題

然而,有一個衝擊卻是在正式調水前就已經開始的,那就是對供水區地方財政與庫區移民的影響。

首先,由於龐大的庫區淹沒土地,造成地方財產損失嚴重,而移民動遷的搬遷成本與安置費用,也會造成地方政府的財政負擔與社會問題,因此河南、湖北和陝西三省副省長都曾反應了審批權限時間成本過高、水庫水位上升帶來地質災害風險增大、地方財政負擔過大、生態保護和經濟發展之間存在矛盾等問題。

其次,由於北京需要的不只是「水」,而且是「乾淨的水」,因此南水北調工程不只是一個越域引水的工程,而且也是水資源環境的保護工作。在2008年奧運期間,北京市政府就曾為了確保用水清潔,透過河北省政府要求引水區的農村不得噴灑農藥,甚至不得種植果樹等需要高農藥劑量的農作物,這造成農村地區經濟收入的減少。同樣的,為了保障「南水」的水質,除了在工程上採立體交叉的設計讓沿線的其他河水不會流入外,供水區的地方政府也被中央政府要求關閉污染企業,但是當地方政府一方面為了保護水源而無法發展農工業,另一方面又沒有新工作可以吸納農村移民,加劇了地方財政困難。

為了解決南水北調工程所引起的地方矛盾,中央政府一方面以中央財政轉移支付的方式為當地支付資金,也試圖推動受水區對供水區的橫向補償方式,也就是由北京市政府出面與供水區省份簽署合作協議與補償條件。例如北京市在2011年已與周邊省市簽署了退稻還旱協議,將拿出資金支援水源地,特别是地處上游的河北省,用來調整產業結構、退稻還旱,並保證農民收益逐年遞增。2012年元旦前,北京市主要領導人還親自率團到河南,為河南撥款5,000萬元資金,並簽訂了對口合作協議,強調會協調北京市內企業前往河南,投資綠色環保產業。但這些補償措施其實只是正當化了以北京為中心的核心邊陲關係,並且以引水渠道這種「人造分水嶺」強化北京與其他地區之間自然資源分配的不平等。

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【對其他省分的補償措施,正當化了北京為中心的核心邊陲關係】 

資料來源:www.shiyan.gov.cn/SY/zwgk/zcjd/2010/03/content_29564.html

從此角度來看,所謂的「調水」,從來就不只是工程技術可行性與否這麼單純的事情,水的流動牽涉到的是庫區居民的動遷(人的流動)、財政補貼的分配(錢的流動),更重要的,是權力的流動。就像英國地理學者Swyngedouw所說的:「水利-社會研究,預設了水循環其實是一個結合物理與社會的過程,是一個雜揉了社會-自然的流動,將自然與社會以一種無法分離的方式結合在一起」, 自然世界水循環的轉變與社會政治領域的權力關係彼此之間有緊密相關。

於是,當我們聽到北京市水利局官員為了打造綠色北京而剴切地說:

「從大生態的角度來說,還是要來改善生態環境,給河湖補充環境用水來改善生態環境,要把我們欠環境的債逐步給還清,要回到從前當然很難實現,但是要讓北京濕潤起來,水面多一些,老百姓享受水環境的機會多一些…」

 

這樣一個綠色北京夢,其實是建立在30萬個人民離土離鄉的現實上。更不用說,雖然中國中央政府宣稱這些移民都有動遷房可住,有專戶補助可領,但這所謂的「後扶政策」只有給每人一年$600人民幣的補貼,而且對庫區移民來說,未來的一切都是不確定的。丹江口水庫負責南水北調中的工程師就說:

「這個政策要延續二十年,你這個人搬遷過去以後,二十年內每個月國家給你一點錢,後期扶植,通過這二十年你應該就適應了,但也不是說全靠國家養著你,而是幫助移民融入當地社會,若有不適應的地方可以用錢來補貼,一個人一年好像是六百塊錢吧,按人頭,你有一個存摺,國家就往銀行一打,錢就自動進了你的存摺。反正就補助一點,這點錢生活肯定不夠,但就是說移民在這裡以後條件都有了,房子也有了、地也有了,你做生意也好幹什麼也好,但可能有一些不適應期,他們就給你貼一點錢」。

是的,就貼一點錢,只為了滿足北京那麼大的綠色生態夢。

可能終結中國經濟繁榮的是水危機

回顧中國過去的經濟發展歷程,不難發現,這樣的生態夢其實是建立在1980年代改革開放後各地方省份對自然環境破壞掠奪的發展方式上。把自然環境的水資源不均衡,與中國自1979年改革開放後的地區不均衡發展放在一起看,不難發現,在「南方多水、北方缺水」的自然環境下,已經發展的沿海省份,因為工業化和都市化需要穩定的水資源供應以免經濟發展的腳步變慢,但後發展的西部地區卻希望加快發展以趕上沿海省份,這造成沿海省份與內陸省份之間在水資源分配上的緊張關係,也造成中央政府在權衡水資源分配上的困難度。南水北調工程過程中所引發的供水與受水省份之間的水權分配與利益矛盾,不過是再一次具體而微地反應了中國地方政府競爭主義下,水資源治理調度上的結構困境。

弔詭的是,如果中國水資源短缺的問題,是地方政府為自身經濟發展競爭掠奪後的結果,那南水北調這種大規模的水利工程,到底是解決水資源短缺與分配不均的問題,還是讓某些城市得以永續發展之名延續其過度開發的發展模式,需要我們的持續觀察。

2011年5月,投資大師Jim Rogers在BBC HardTalk 節目上談到自己在亞洲的投資時表示:「真正可能終結中國經濟繁榮的問題是:水危機。我不擔心中國的內戰、瘟疫、騷亂、蕭條等問題。因為你可以從這些問題中復原回來。唯一無法復原的,是水」。這句話,或許應該永遠銘刻在北京團城湖的南水北調中線工程終點線的渠道上吧。

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