油品自主檢驗機制的能與不能:從ISO22000與GMP驗證制度談起

翁裕峰 / 成功大學人文社會科學中心STM中心

疑問油品連環爆,讓消費大眾憤慨之外,更引發油品監管制度性設計與執行的一連串疑問,不僅僅是對國家監管的部分產生疑慮,也對以科技檢驗為基礎的民間業者自主管理制度有所質疑,根據經濟部10月31日發佈的食品GMP自主管理制度的調查顯示,六成民眾認為民間機構辦理GMP認證制度「無法保障食品生產品質」、約七成民眾認為GMP認證制度改為「例如消費者保護團體、食品業者和專業檢驗機構的三方組合」的設計,會使食品業者「更重視產品品質」。

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【食品GMP,在此波的油品事件中,遭遇強烈質疑】

這樣的認識,似乎在頂新、正義油品事件的最新資料中得到了印證:衛福部說,大幸福公司輸出至台灣的都是飼料用牛油和椰子油,不是人可食用的,因為該公司沒有生產食用油執照。但是負責為大幸福的油品做採樣檢驗,並出具出口公證報告的VINACONTROL公司說,經他們公正客觀檢驗後,輸入台灣的油品(包括豬油、魚油、牛油與椰子油等),是適合人類食用的;而公證公司也表示,在當地透過其他公證公司取得造假的檢驗文件不是沒有可能。彰化地檢署則公布,頂新購自大幸福的豬油和牛油原料,在尚未加工製造前含有不容許存在或雖容許但超過國家標準的重金屬鉻、鉛、銅,酸價也是超過原料的容許值。

以上資訊顯示,越南政府官方的認定與公證行的認定不僅極為不同,而且更說明確實有空間與機會將不適合人食用的油品,透過這種檢驗機制變成「適合人食用的」。據此,我們看到食用油品的科技檢驗實作與制度規範實作兩個脈絡性的偶合的驚人效果:非食用油變身食用油的可能性。我們也可以合理擔心,那些在越南還未受到適當管理的多氯聯苯污染油品,是否透過類似的偶合機制、或我們還不知道的其他偶合機制,而變成國際社會食品的一部分。

油品的認證過程是如何呢?

國外的問題油品以不法方式進到國內,再經加工製造出來的油,在油料源頭未被揭露之前,都能夠通過本國食品衛生機關的抽檢,有的甚至可以拿到在現今GMP、ISO22000等的認證,而這些認證是在當代科學知識的理解與檢驗技術的實作框架下,代表了食品加工製造的品質保證。油源到底在整個認證制度下處於那個認證位置,如何被處理呢?與此相連的,是怎樣的科層組織權力結構?

ISO22000

我們先來看看ISO22000這個國際自主管理的規範標準。這類驗證主要是以文件審查為主,現場稽核為輔,整個操作體系聚焦在企業的自我管理。

自我管理規範架構能否落實,高層主管的投入(commitment)是關鍵,跟其他ISO的管理標準一樣,ISO20002也要求高層主管必須發參與擬定企業的食品生產管理政策、肩負此規範在企業內部審查的重大責任。獲得認證的公司,依照該標準,必須建立、執行與維持跟供應鏈廠商之間有效的外部溝通安排,以確保有關食品安全議題的資訊之有效性。這是要求跟整個供應鏈上下游有關係,而不是只有與供應鏈中的單一廠商或少數廠商接觸而已,以便在必要的衛生環境基本條件與行為下,生產製造保護消費者的食品。換句話說,這是個上、中、下游全面性的食品生產管理標準,不是只在單一食品製造業者內部發生效果而已。

這樣的設計背後有個既定的價值假設:願意定期花錢辦理這種驗證的企業,高層主管都要/會積極地去執行。但是從強冠、頂新、正義等公司拿到ISO22000與管理高層故意買進飼料原料的行為來看,完全違背了這種自主管理的價值。這突顯ISO管理標準的限制,不僅是不知道獲得認證企業管理者的投入高低,問題也出在ISO設計的稽核方式僅聚焦在文件的查驗,這使得前述油品在進口的程序上,因為預設參與在ISO認證過程中的科層組織權力高層、驗證執行者都是可信賴的對象,以致有了假造的空間。

ISO22000標準的制訂並不是憑空而來的,他參採了兩個與食品相關的不同管理規範,一個是美、歐、日等在1980年代末開始採用的GMP (good manufacturing practice)認證制度,另一個是危害分析關鍵控制要點(Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP)。

台灣食品GMP驗證制度:推行協會

經濟部透過食品良好作業規範(GMP)認證體系推行會(以下簡稱GMP推行會),建立台灣食品良好作業規範發展協會(也就是台灣的食品的GMP驗證制度。這個食品GMP驗證規範,融入了HACCP 的相關管制條文。GMP與ISO22000不同的地方有幾個,第一、它強調現場稽核;第二、它重視稽核人員的專業性;第三、官方直接稽核;第四、給與消費者參與的空間。

GMP推行會掌握了整個認證體系與操作方式建置的核心,它不只在稽核員遴選方面握有一定的推薦權以及最終發聘的決定權,對食品GMP認證體系操作規章、食品工廠GMP通則與專則也有核定權,更對每一家GMP驗證執行機構的甄選、委託、監督、考核等有審議權。其13~15位(新修正條文改為「13~17位」)推行會成員係來自社會中的政府、企業機構、以及非營利組織。

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【魏應充擔任台灣食品GMP發展協會理事長,是不是有利益糾葛的問題?】

參與建立GMP驗證制度的主要GMP推行會委員當中,除了政府官員之外,當屬臺灣食品良好作業規範(GMP)發展協會(以下簡稱 GMP發展協會)。在2014年2月還沒修改GMP推會設置要點之前,該協會不僅佔有最多非官方委員席次,其理事長更與經濟部工業局局長分別擔任GMP推行會的兩席副召集人位置。

GMP發展協會這個民間組織,從理事機構的組成來看,其實比較像是食品業高層的聯合,國家希望透過非營利組織這種管道,來介入監管與確保獲認證廠商的食品製造品質,不過GMP推行會成員組合雖然有近半數來自官方的比例,但是理監事卻由民間人士來主導,以2012年當選的理事長跟常務理事來看,GMP食品推行協會全部是知名企業的高層主管,至少是副總經理級職的成員,具有公司經營決策的高層主管,民間企業的背景明顯(見表一)。

表一 GMP發展協會2012年12月當常務理事/理事長成員一覽

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資料來源:社團/財團法人資料檢索,2014;GMP發展協會,2012;作者整理

不過從食品GMP認證體系細部作業程序對現場評核成員組成的要求,可以看出國家支配GMP執行工作的結構性力量很強:扣除兩位領隊之後,所有評核成員中,政府佔四位、認證機構有一位、學者專家一至四位。用GMP協會自己的話來說就是:「政府、業者、消費者及食品專業研究與推廣機構的監督與管理」來「確保食品 GMP 產品的安全、衛生與高品質」。

此外,就現場評核的安排時程來看,在採取共識決為主的評核委員獨立討論階段,是國家最有機會在這時依照實際的書面與現場評核資料,以及主要政策立場,對討論的共識進行決策方向之引導,若不成,還可以有多數決方式可以採用。

食品危機後的GMP組織變化

這種由國家介入,強調觀察現場製造流程、搭配廠商自主管理資料與採驗產品的科學證據做為是否給予認證的制度,從韋伯的科層概念來看,具有相當明確的組織分工。但是經過前述三次食品安全風暴均涉及GMP產品之後,這個科層制度顯然面臨合法性的危機。

這個危機除了使將高度涉入GMP推行會的GMP發展協會理事長由食品企業主要龍頭更換為食品學界的重要領導人之外,也造成GMP相關規範的改變(總計修改了十三種規範的條文),以維持此制度存在的正當性,避免走向消失的命運。但是國家以非營利組織的角色介入食品安全衛生監督管理,卻仍失手的情況下,還有什麼改變的可能性,使這個出了問題的權力結構,未來還是足以消除或減低攙偽等食品安全衛生事件呢?

我們僅針對組織與評核相關規範改變的部份,做一整理與討論。先談評核的組成部份,最新修改的「現場評核委員遴選作業要點」中,評核成員組成人數的結構上並無改變,這顯示國家仍然不願放棄控制此組織;政府四位委員的組合方面則有明顯的變化,原本經濟部有兩位,分別來自工業局與標準局,新的條文只保留標準局,工業局的委員則被在地「衛生主管機關」取代。這一改變值得肯定之處是將重要的利害關係人儘可能地排除於評核成員之外,避免球員兼裁判的爭議,畢竟經濟部工業局是以促進工業投資生產為目標,遇到生產成本與社會代價衝突時,工業局通常不是不發言,就是力挺業者的案例經驗時有所聞;另一方面,這改變表示肯認過去地方衛生主管機關成員在第一線稽核的表現,提升其真正參與稽核的權限。以上兩點也顯示地方與中央分享第三管道監督管理的權力。

具有掌控執行GMP制度實質重大權力的推行委員會,其組成部份有兩類成員及人數有明顯的改變,原本來自GMP發展協會的3-5位委員,經過修訂後改為「推廣機構」(見表二),意思是說GMP發展協會完全退出推行會的決策權力機制。看起來,負責推動GMP制度性規範的經濟部工業局,此次似乎確實有卯足勁,針對GMP推行會這個科層權力結構的重要弊病之一做改革。把GMP協會的3-5位委員修改成全部來自「推廣機構」,其絃外之音不無企圖斬斷業界透過GMP協會進入GMP推行會決定GMP規範內容與稽核管理等利益衝突未迴避的嫌疑。

表二  新/舊GMP推行會成員組成結構一覽

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資料來源,GMP發展協會,年代不詳;GMP發展協會,2014:6;作者整理

 

在GMP發展協會這個科層組織結構上的權力改變更是大,去年大統油由品事件中,GMP商品遭到波及,受害產品之一的味全,其董事長魏應充先生當時正好是GMP發展協會的理事長而成為箭靶並下台。這確實是件極為諷刺的景象:具有實質參與GMP規範制度建置與執行權力的GMP發展協會,無法透過GMP制度的定期追蹤,發現其理事長兼GMP推行會副召集人所屬企業的GMP產品使用不合食品衛生法規的原料製造GMP食品上市。GMP發展協會不但由食品業支配的情況下,又同時參與具有GMP制度規範與執行決定權的GMP發展推行會決策圈,具有GMP制度規範與執行決定權的情況下,一般社會大眾難免會懷疑味全公司董事長兼該協會理事長的正當性。

要扭轉社會大眾這種印象,若再由食品業界的龍頭群擔任GMP協會理事長,可能無法達成任務。所以,該會後來由食品科學專業背景的孫寶年教授接任,這是可以理解的結果。不過單由一個學界專家擔任理事長,卻仍以食品龍頭群企業之高層主管任常務理事的GMP協會,是否就代表企業不會再透過GMP協會插足GMP驗證的相干工作呢?根據修改過的規範相關條文與官方正式簽署文件格式來看,包含「推行會設置要點」、「GMP認證合約書」、「GMP認證書式樣」等在內的重要修訂內容確實有此意味,原本整個驗證體系中賦予GMP發展協會參與的各種角色,已經在此次的修正條文中完全被拔除了。

不過值得注意的地方是,握有驗證系統決策與執行權的推行會新成員「推廣機構」不僅取代了GMP發展協會原有的角色,而且被賦予更多的實質審議GMP 認證體系的規章與技術規範,而且位階提升一級。但是根據「食品GMP認證體系實施規章」,推廣機構成員必是已經通過GMP驗證取得認證的食品業者工廠,這似乎又有機會使得龍頭食品業者透過遴選而成為GMP技術會成員,參與制定GMP驗證的各種遊戲規則,甚至GMP評核的幕僚工作。這與GMP發展協會在2014年2月20日發佈的新版GMP認證體系規章所要迴避的「球員兼裁判」,是背道而馳的。

更多的公民組織參與

相對於GMP發展協會更換食品業龍頭身分的理事長,以及拔除食品業龍頭匯聚的GMP發展協會成為GMP推行會委員的機會,民間積極性公民組織,如台灣油症受害者支持協會,曾於2013年底呼籲在GMP稽核制度中納入公民參與的權力結構與角色,以因應台灣攙偽食品生產文化的脈絡,降低食品安全問題(台灣油症受害者支持協會,2013年11月1日)。今年的GMP推行會條文,修改成員權力組織結構時也注意到這一點,消費者團體的名額從1位修改為1~3位(見表五)。即便如此,相較於「推廣機構」被新賦予的權力來看,公民組織並不見得因此增加了多少的決策權。從名額數來看,姑且不論哪一種類型的消費者團體會進到這個推行會,修法理由說這個數字的改變是為符合社會期待。既然如此,卻不是像推廣機構的成員一般,寫成3~5人,而是保持下限一人。這仍然使消費者團體的權力在這個推行會中處於不對等的狀態,頗有花瓶的意味。而攸關實質評核的成員,依舊沒有任何消費者團體代表參與的空間,這與工業局對社會大眾進行的調查結果相反:受訪民眾有「近七成認為完全委託民間機構負責,例如消費者保護團體、食品業者和專業檢驗機構的三方組合,食品業者會因此更重視產品品質。」顯然公民組織參與的空間不論是在權力結構的分配上或是實質工作的類別與內容上,都是相對不足的狀態。

 

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【對於未來GMP制度的看法,是否應該引入更多的公民團體監督?】

資料來源:http://4.bp.blogspot.com/-VaX5cGJTHdw/VBBDIUWcbTI/AAAAAAAAYLE/XaUI1HBcyaI/s1600/0910_CG08_GMP%E5%AD%98%E8%88%87%E5%BB%A2.jpg

綜上所述,欲透過ISO或是GMP重建社會大眾對食品驗證自我管理的信心,除了降低食品業者在認證制度操作過程中的影響力之外,更需要建立積極性公民團體參與稽核的空間,如此較能貼近社會期待驗證科層組織權力結構改變的事實。當然,過去一連串的食品安全事件,不純粹是本文所列的自我管理驗證制度的科層組織權力結構問題而已,還需要將這組權力結構與檢驗技術、標準等科技層次的應用問題等相連在一起,才能更貼近問題發生的社會脈絡,思索未來因應食品安全衛生風險的可能路徑。

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