「地方創生」政策作為日本地方治理新模式

張正衡／台灣大學人類學系

近來，日本安倍內閣所推行的「地方創生」政策，開始在台灣引起注目。從九O年代的社區總體營造開始，台灣經常都受到日本社會發展方向的影響與啟發，因而這次日本首相安倍晉三大動作地投入人力與資源，推動地方發展，自然也容易受到矚目。不過，如果只是認定日本政府長期以來一貫重視鄉村與農業發展，而「地方創生」正是這個傳統的又一次優質表現，恐怕就有點低估了日本地方政治的複雜度與「地域」政策的歷史脈絡。

◎地方創生政策的目標

此施政計畫的目的是要解決三個困擾日本社會的問題：勞動力人口的減少、人口過度往東京集中、地方經濟面臨發展困境。新成立的創生總部將致力於地方人口的回流工作，力圖在地方創造就業機會，打造能讓年輕一代成家生子育兒的環境。

【日本的「地方創生政策」，可以開拓日本的未來嗎？】

不同於先前的發展策略，「地方創生」的基調是由地方自行設定發展計畫與目標，而由國家來支援地方進行。支援的方式主要是透過提供「地方創生交付金」給申請的地方團體，給予他們發展地方產業時的具體援助。同時利用「地方創生」跨部會的性質，整合不同行政主管部門的資源來發展複合式的產業（例如，結合農林水產省的農村發展與厚生勞動省的高齡者照護預算，共同發展長照園區等）。最後，在地方層次則鼓勵「產官學金勞言」的多行動主體之間的合作提案，也就是要讓在地的產業、政府、學界、金融、勞工與媒體都共同投入「地方創生」事業的行列。

◎政治經濟脈絡中的地方創生政策

「地方創生」看起來大刀闊斧地建立了許多新制度，但對於日本的地方基層來說，仍有許多似曾相識之處。其實自明治維新以來，乃至大戰後的經濟復甦起飛過程中，東京與其他區域的發展落差始終是官僚與知識份子檢討的重要對象，並非當代所獨有。此外，在戰後的數次國土計畫沿革中，區域平衡與地方都市發展一直都被視為規劃的重點項目，而中央對於地方發展的經費支援也構成了這些開發計畫的財政基礎。

但是以上的這種中央支援地方的關係，到了前首相小泉純一郎執政後（2001年），開始出現斷裂。小泉開始大力推動「構造改革」，大幅削減分配給地方政府的分配款（地方交付稅），導致許多地方公共服務的撙節與停擺。這樣的舉措在地方社會（特別是偏鄉）中造成了巨大的衝擊與怨氣，累積到了2009年，成為自由民主黨輸掉大選、失去政權的一個關鍵因素。

安倍作為自民黨在三年後（2012）重返執政後的首任首相，必須重新思考取消補助地方財政的政策，重新擬定地方治理手段與策略。可是，安倍也曾是小泉的內閣閣員及其理念支持者，若要重新擁抱中央補助地方發展的政策方向，似乎顯得有點突兀。但就在這時，社會出現了一波關於地方消滅論的爭辯，讓安倍可以順勢改變政策走向。

◎日本「地方消滅論」的爭辯

2014年8月日本出版了一本題為「地方消滅論」的新書，並隨即熱賣。作者增田寬聲稱：目前東京一元獨大的狀況若無法遏止，則全日本的人口會持續流向東京，形成所謂的「極點社會」。地方上能生育的女性人數過少，因此未來有近900個鄉鎮市，可能在2040年之前，因為無法維持其社會生活的基本機能而消失。

增田提出的地方消滅論引發輿論譁然之後，也引來幾本書的回應。在「地方消滅」出版後四個月內就發行的「農山村不會消滅」，就是反對地方消滅論的代表作之一。作者小田切德美相信山村集落的韌性，從實際的山區偏鄉社區參與觀察中，他發現這些在數據上被歸類為「限界集落」、「人口過疏」或「有消滅的可能性」的小村子，並未如統計數據上定義的那樣，容易失去社會生活的活力與機能。他因此主張農山村的消滅是個假議題，而主政者應該協助這些弱勢聚落財政，讓他們尋找願意回歸田園、在地長期居住的新成員，才能夠開創新的可能性。

【增田的「地方消滅論」，引起日本社會廣泛討論】

另外一本「地方消滅的陷阱」書中，地域社會學家山下祐介則指出，「地方消滅論」一書的內容具有高度的政治性：除了分析地方人口老化與流失的現況外，也提出應該讓地方人口集中到地方中小型都市，以作為對抗日本繼續往東京集中的「極點社會」的防線。然而，這樣的政策建言，隱含著必須放棄一部分（如果不是大部分）的小型偏鄉聚落而任由其消失的意圖。山下認為，目前日本地方社會面臨的困境，並非完全肇因於這些農山村的經濟或人口問題，而是肇因於政府當初高估當地的公共服務與基礎設施成本，因而快速降低國家對於這些偏鄉的財政支援與資源提供。面對如此錯誤政策造成的地方社會困境，他提出「多樣性共生」的概念，主張透過社會實驗，來驗證各種未來地方社會可能容納各種居住樣態（如從都會移住到鄉村，或者定期往返兩地居住等等）。

另一位社會學家金子勇則認為，增田提出「地方消滅論」的視野已達到「面」的廣度，必須提出同樣全面的論述與之抗衡。而小田切或山下的反駁依據，卻往往像是「點」一般的成功個案，相對容易被駁倒。金子勇批評小田切的討論，過度侷限在農業的領域（例如他對於田園回歸的提倡）；批評山下所說的多樣性，在現今的人口結構與社會變遷形勢下也顯得抽象、不樂觀。

不過就「地方消滅」的內容來檢視，其中涉及國土與人口治理的政治論述，需要更仔細地檢視與反省。例如，「地方消滅」一書是以各個鄉鎮市的「再生產力」來界定其「消滅可能性」，而「再生產力」的計算則是以2010-2040間年輕女性（20-39歲）的可能減少比例來推估。這樣的作法不僅將多面向的社會問題簡化為人口學統計問題，在性別或老人學的面向上，這樣的推論也有些問題（另一篇巷仔口文章「人口學知識、生殖科技與少子女化的東亞」就論及此）。在這種具高度不確定性的風險評估邏輯下，讀者被迫得去接受日本的偏鄉小聚落必須被篩選淘汰，以及社會生活必須集中在地方中小型都市的選項，這正是小田切與山下所大力反對，試圖為偏鄉農山村請命之處。

如果就此脈絡來理解安倍內閣的「地方創生」政策，或許地方消滅論的效應可以被視為是一種政治議題（political agenda）的事先設定。一旦議題設定完成後，相應的解決之道似乎也就呼之欲出。增田寬曾是安倍於2007年首次組閣時的總務大臣。在增田的「地方消滅」一書出版月餘、話題正熱之際，安倍就公布了他的內閣改組名單，同時立即宣告、啟動「地方創生」所含括的多項政策與經費計畫。上述的學者如小田切或山下雖然大力抨擊「地方消滅」，但他們對於「地方創生」所能對偏鄉農山村帶來的可能性卻是有所期待，甚至不太認為增田與安倍所談的是同一件事情。

◎「地方創生政策」作為治理地方社會的新架構

安倍內閣在2014年9月提出「地方創生」政策，為此還創置了特別任務編組的「町・人・工作創生總部（まち・ひと・しごと創生本部）」與一個稱為「地方創生大臣」的閣員職位，並任命原自民黨秘書長石破茂擔任（2016年8月卸任）。當年雖然已屆2014年底，安倍內閣仍很快地在國會與行政部門通過了相關的法案與計畫，並宣布2015年將為「地方創生」元年。同時，他們也透過由國會通過追加預算和發放緊急交付金的方式，趕在新的會計年度到來前啟動日本各鄉鎮市的地方產業與永續經營之規劃行動，將「地方創生」付諸實行。

「地方創生」終止了日本地方政府在小泉構造改革時期的的財政乾渴，另外引進了一套企業管理模式，來合理化這筆龐大但具道德正當性、民意支持度的政府支出。

【日本的「地方創生政策」是一種新的地方政治治理】

資料來源：www.pref.tokushima.jp/ourtokushima/1507/ura02.html

但就整體的規劃與跨部會的施行規模來看，這個新的施政策略可能並非單用灑錢固樁之類的選舉邏輯可以完全解釋。尋求一個新架構來治理日本的地方社會，並且促進其重新整合，創造自主創造產值的在地創業家聯盟，多半還是安倍內閣在這套笨拙的施政方案下所仍然期待達成的效應之一。而相較於先前的孤立無援苦戰，日本的社區工作者或許寧願在KPI的遊戲對決中，設法謀取自己所需的資源。只是相較於國家所期待的「產官學金勞言」聯盟，地方的小型社造NGO要能殺出重圍，取得申請經費的資格，恐怕就已經得使盡渾身解數了。