台灣的汽車安全應該回歸什麼樣的市場機制?

劉清耿/中央研究院社會所

 

一、國產車安全嗎?

2012年2月,一位民眾去信交通部,建議立法強制車商將六顆氣囊加上車身穩定系統列為新車標準配備(這是歐美市場的主流標準,而台灣僅有兩顆氣囊,且多數車款皆無車身穩定系統)。之後,收到交通部回覆,交通部認為:台灣的車輛安全法規調和自聯合國UNECE法規,而UNECE並未將車穩系統列為強制配備;其次,為了滿足市場需求,車廠提供不同配備等級的車款供消費者依需求及經濟能力選購,此商業性產品區隔國內外皆相同。交通部依法論法且搬出市場機制兩套說辭,便要打發這封陳情信,投訴人因此將交通部的回覆全文張貼在網路讓大家公評。

時隔四年,2016年11月16日,一位網友在國發會公共政策網路參與平台上提案:「國產車量產時,必需強制公開ARTC撞擊測試結果,並比照國外將結果分級」。訴求權責機關應該將國產車上市前的撞擊測試結果公開,提供消費者作為購車參考,落實民眾知的權利。

根據該平台的提案流程,新提案必須在60日內獲得超過5,000位的支持者附議,才能夠順利成案,並由主管機關出面回應。而這項訴求國產車應公開撞擊測試的提案,在短短的11天內就吸引到5,242位連署人支持,順利通過提案門檻。

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去年底,一項國發會公共政策網路參與平台上的提案,提議國產車在上市前,需強制公開ARTC撞擊測試結果。圖片來源:https://goo.gl/hLZtd2。

針對這項提案,交通部在2017年1月16日及後續召開的記者會中,分別以民眾之提案比較接近於國外NCAP的制度,「所需經費龐大」、「無迫切之需要」、「建議回歸市場機制」、「鼓勵車廠業者自發性揭露撞擊測試結果」、「一般消費者無法解讀」、「若國內有民間機構願意推動,當然樂觀其成」等理由否決國產車應公開撞擊結果的提案。2017年3月3日,交通部長賀陳旦在立法院交通委員會接受林淑芬委員的質詢時承諾,將在3個月內提出台灣NCAP的法規及制度研議,政務委員唐鳳則接著在3月24日召開「公開車安撞擊數據工作坊」,邀請交通部、經濟部、國發會及連署公民等代表與會討論,並且做出朝向開放撞擊數據的結論。

2017年6月9日,交通部委託車安中心召開「國內新車安全法規數據揭露及必要分級制度之初步構想」,邀請產、官、學、公民代表等與會討論。當日,林淑芬委員全程參與,並且在首次發言時即詢問主辦單位,根據立委質詢的內容,以及交通部長賀陳旦的回應,皆是以推動NCAP為主,為何會議的議程卻是定調為公開車安法規數據?隨後,出席的公民代表及媒體分別發言,也同樣聚焦在NCAP的議題上,交通部因此表示,將在後續會議中納入規劃NCAP的討論。

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今年六月,由交通部委託車安中心召開的會議,其中的簡報截圖。
圖片來源:車安中心提供之會議簡報截圖。

為什麼會有要求公開國產車撞擊測試結果的聲音?

簡單來說,消費者覺得自己所購買的國產車並不安全。可以從兩方面來看。首先,國產車的安全配備不足。大約在2008年前後,歐美日等地區所銷售的新車款,陸續將6-8顆的空氣囊(Airbag)及車身穩定系統(Electronic Stability Control, ESC)等安全技術列為標準配備(standard equipment),同車型從入門款到頂級款一視同仁,不會因為車價高低而有差別待遇,但在台灣組裝銷售的同車款卻僅有2氣囊,如果消費者想要更多的氣囊或ESC,則必須額外加價購買。

其次,目前歐、美、日、澳、韓、中、東南亞、拉丁美洲都已有新車撞擊評鑑制度(印度也在規劃中),並將撞擊結果公布給消費者作為購車參考,但台灣卻缺乏相應的評鑑制度,缺少公開透明的資訊,使得消費者對國產車的安全性能打上問號。

在後工業化的資訊社會中,訊息具有即時傳遞的特性,讓消費者透過網際網路就可以同步查詢到相關資訊,因此,一旦消費者察覺差異,在這種「你有,他有,我沒有」的比較之下,相對剝奪感油然而生,對於國產車是否安全的疑慮也逐漸湧現。對比提案人所陳述的案由:「公開撞擊結果,比照國外將結果分級」的訴求,似乎可以印證這樣的觀察。

 

二、安全的標準如何判定?

過去,國產車曾因為品質不佳被貶抑為「銅管仔車」;現在,則因為安全的疑慮而被戲稱為「鋁罐車」(意味一壓就扁,不堪一擊)。然而,安全與否的標準究竟是什麼?關於這個問題,必須將法規與市場同時納入思考,才能夠有比較清楚的輪廓。

對車商來說,台灣自從導入UNECE法規以後,新車出廠前都必須經過一連串嚴謹的檢測與審驗程序,確認符合車安法規的規範,才能夠領牌上市。所以,只要依循車安法規的標準,就是合格的安全標準,車安法規並沒有強制車廠必須標配6顆或8顆空氣囊的規定。再者,根據過往經驗,將氣囊裝好裝滿的頂級車型,直接反映在墊高的車價上,也不受到消費者青睞。所以,安全標準其實是法規及市場的問題。通過法規取得上市核可,代表車輛已符合基本的安全標準,至於標準要達到多高的程度,就交給市場的銷售情況來決定,消費者若是真的重視安全,自然願意多掏錢買安全性高的汽車。

對交通部來說,台灣的車安法規與國際接軌,UNECE既無撞擊結果必須公開的規定,也沒有規範車廠必須將6顆或8顆空氣囊列為標配,台灣就不需要標新立異,因此,交通部只要堅守車安法規與UNECE同步,就是在安全的議題上盡到把關的責任,消費者要求公開撞擊測試,並將結果分級,這樣的要求已經超越UNECE的法規內容,所以,交通部不宜介入干預,「建議回歸市場機制」一切交給供需決定。

如此說來,一邊是「在商言商」,一邊則是「依法行政」,那麼,到底國產車的安全標準會有什麼問題呢?問題就出在,交通部以及車商之間對於「市場運作」的認知停留在個人理性選擇、由價格機制來調節供需的自由市場模型,但卻沒有意識到個人如果要做出合宜的消費決定,必須奠基在一個前提之上,那就是「完整且透明公開的資訊」。當前台灣的國產車之所以在安全議題上產生爭議,正是由於市場上存在「資訊不對稱」(information asymmetry),如果交通部沒有面對這個關鍵問題,即便車安法規再嚴苛,車商的廠規標準再高,都無法取信於消費者,讓消費者相信國產車的安全性。

 

三、車安法規等同於NCAP嗎?

交通部目前研擬直接公開車安法規所規範之撞擊測試結果,並參考經濟部能源局車輛耗能分級的作法,開放「車廠送驗的測試車」撞擊結果並做安全分級,只是,這樣的方案可以如實呈現市售車的安全水準(safety level)嗎?這樣的做法符合社會大眾的期待嗎?

斯斯有兩種,關乎車輛安全的撞擊測試也有兩種,一種是針對「量產前」,另一種則是針對「量產後」,「量產後」又分成兩種情況,一個是「尚未上市,但準備上市」,另一個則是「上市後」。

量產前的撞測,歸車安法規;量產後的撞測,則有NCAP。

歐美日韓澳中東南亞拉美等地皆有將車輛安全進行評鑑分級的制度,叫做「新車評鑑計畫」(New Car Assessment Program, NCAP)。這套制度所擬定的車輛安全測試標準高於官方的車安法規(歐盟UNECE, 美國FMVSS),例如前撞速度從法規標準56km/h提升到64km/h,法規僅是最低標準(minimal level),NCAP的基準更為嚴苛,其用意在於透過這樣的對比,針對安全做出「階序」的評鑑,呈現受測車型的安全程度(safety level)。例如EuroNCAP所慣用的星等評鑑(star rating, 1-5顆星),美國IIHS使用Good, Acceptable, Marginal, Poor等。

那麼,以Euro-NCAP最新的評鑑方式為例,1-5顆星各代表什麼意義呢?

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Euro-NCAP最新的評鑑方式。圖片來源:https://goo.gl/Zoiepa

1-5顆星就是所謂的分級,而分級應該具有比較的對象。Euro-NCAP所進行的分級,其比對的對象即是官方的車安法規,也就是歐盟的UNECE或美國的FMVSS。

其次,這套由星等所組成的評鑑語言,它代表的意義,主要可以分成兩方面來看,一個是車體承受撞擊的能力(crashworthiness),另一個則為是否搭配避撞(crash avoidance)的安全技術,前者的表現越好(變形量小且充裕的生存空間survival space),後者所搭載的避撞技術(ESC, AEB, LDW, etc)越豐富,在兩者綜合評量後就能夠拿到更高的評鑑星等。

而這些基本的評鑑規範設計,車安法規有嗎?

另外一個更重要的問題,車安法規乃是針對「量產前」的產品檢測,屬於車安審驗的一環,車廠的新車款必須在「量產前」通過車安法規的撞擊標準,才得以「量產」並領牌上市,掛牌上路。NCAP則主要針對「市售車」(已上市)或「準市售車」(還沒有上市,但是已經通過政府車安法規型式認證(type approval)的車型)來進行鑑測。

如果交通部僅願意公開車安法規的撞擊數據,無法克服一個根本的難題,那就是車廠送測的車型是不是因應車安法規的撞擊測試而進行特別補強的選手車?而這台選手車與產線量產的市售車一樣嗎?如果不是採鑑測市售車(或準市售車)的方式,消費者永遠無法知道,上市前的送測車真的等同於上市後的市售車嗎?兩者的品質一致嗎?這個就是品質一致性的問題(conformity of production, COP)。

當然,歐美所推動的NCAP,其主要目的並不僅止於解決品質一致性的問題,因為NCAP的撞測標準高於官方的車安法規,而當交通部打算以直接公開車安法規的撞擊數據作為因應方案時,就會面臨「品質一致性」的難題。即便公開了車安撞擊數據,但是對應到市售端,回歸到市場端的市售車,其安全性能依舊是個謎團,是一塊無解的黑箱。

 

四、NCAP對市場的意義

NCAP最早起源於美國。美國有兩個新車評鑑計畫,一個就叫做NCAP,經費來自運輸部預算的支持;另一個叫IIHS,經費來源則是保險公司。目前全球共有9個新車評鑑計畫,多半具有官方(特別是交通運輸部門)的經費支持,用以進行獨立、不受干預的撞擊評鑑。

NCAP的評鑑對象,是以「已經量產」的「市售車」或「準市售車」為主,透過匿名的方式,到經銷商購買市面上的銷售車款,就如同一般消費者的消費行為。之後再將所購入的車輛運送至實驗室進行實車撞擊,依據撞擊後車內假人(dummy)及車身受損情況,以及測試車型具有的安全配備等項目進行判定,把相關數據轉化成為容易判讀的星等評價,最後將這些資料公佈給消費者參考。

總部設於英國的Global NCAP目前正在推動Safer Cars for India的計畫,在2014年挑選了Suzuki Alto, Hyundai i10, Ford Figo, Tata Nano, Volkswagen Polo等五款在印度暢銷的車款進行實車撞擊測試(前撞64km/h),結果這五款暢銷車都得到0顆星的評價。以Suzuki Alto, Tata Nano, Hyundai i10為例,這三款車都沒有將空氣囊列為標準配備,此外,更嚴重的是車體在撞擊之後,潰縮的程度顯露出結構強度不足的問題,危及車內乘客的生命安全,因此,就算這些車款配置了空氣囊,恐怕也無法有效地降低傷害的風險。

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印度銷售的Hyundai i10撞擊測試。圖片來源:https://goo.gl/ZRaxL2。

舉例來說,如果我們把歐洲市場所銷售的Hyundai i10的撞擊結果拿來對比,卻發現這款小車標配了6顆空氣囊,它並非那麼不堪一擊,在歐洲的NCAP實車評鑑中,i10拿下相當不錯的4顆星評價(最高為5顆星)。

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歐洲市場所銷售的Hyundai i10撞擊測試結果。圖片來源:https://goo.gl/w4Zs5D。

如果沒有針對市售的車款進行實車撞擊測試,並且將結果完整公布,我們不可能知道同樣是由Hyundai所研發的i10,在歐洲與印度之間,竟然存在著如此大的安全落差。想像你是印度的消費者,當你充分地獲知在印度銷售的Hyundai i10,其安全性能竟如此不堪,無法在事故發生時提供給充足的保護,你還會有購買的慾望嗎?如果有更多人和你一樣,不願意對這樣的國產車買單,會不會對車商產生經營上的壓力?車商如果要扭轉市場上的劣勢,會不會著手改善車體的結構安全及配置更齊全的安全技術?[1]

許多人以為如果沒有通過NCAP的撞擊測試,受測車款就無法上市,這樣的理解有誤。即便是得到0顆星(或IIHS評價為Poor)的受測車,都已經是通過車安法規,在市場上合法銷售的車款,因此,沒有「無法上市」的問題,就看消費者願不願意接受。所以,NCAP最重要的精神是透過提供充分完整的透明資訊給消費者瞭解,在此過程中解決「資訊不對稱」(information asymmetry)的問題,並且建立一個循環:

提供消費者公開完整資訊消費者產生需求車廠因應需求提供更安全的新車→創造一個安全的市場

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美國的市售新車在車窗玻璃上提供車輛安全資訊的Monroney sticker,
讓消費者了解該車的安全性能。圖片來源:https://goo.gl/VawLj5

 

曾任福特汽車公司總裁的Lee Iacocca曾說過一句車界流傳的名言,那就是:「安全沒銷路」(safety doesn’t sell),來形容1960年代之前美國消費者普遍不注重汽車安全的狀況。當時如果車商推出以安全作為銷售重點的產品 (類似現在常聽到的「安全特仕款」),讓消費者在購買新車時,可以選配安全帶等安全配備,市場的反應通常不會太好,消費者注重汽車的外型甚於安全。在這種情況下,汽車安全並不是車商的責任,而是消費者有沒有正確的駕駛觀念和技巧,如何來避免事故發生(crash avoidance),安全是個人的責任而不是車商。

不過,這種情況在1960年代之後開始發生轉變,最為人所熟知的事例是民權律師Ralph Nader出版「任何速度都不安全」(Unsafe at Any Speed)來揭露通用汽車旗下一款命名為Corvair的車款,本身在設計上就存在瑕疵,因此,無論駕駛人多麼小心謹慎,都無法預防事故的發生,這本書促使讀者開始思考車商對於汽車安全的責任,一時洛陽紙貴,造成很大的迴響。

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民權律師Ralph Nader出版的書籍Unsafe at Any Speed揭露通用汽車旗下一款命名為Corvair的車款,本身在設計上就存在瑕疵。圖片來源:https://goo.gl/D6CcgC

其後,掌理交通安全問題,並且開始對車商施予規範的法令及政府部門陸續成立,像是National Highway Safety Bureau(也就是後來著名的National Highway Traffic Safety Administration, NHTSA的前身),而Nader的戰友Joan Claybrook也在重重阻礙中成功地推動美國第一個新車評鑑計畫,訴求汽車安全除了要教育駕駛人、用路人具備正確的觀念之外,更重要的是,透過新車評鑑計畫讓消費者意識到車商有責任提供更安全、耐撞的汽車。因為事故無法避免,人總是會犯錯,一旦事故發生,如何避免嚴重的傷亡,才是汽車安全最為核心的問題。

在技術實作上,新車評鑑計畫主要是奠基在「耐撞性」(crashworthiness,或能撞性)的思維上,也就是車體的結構設計必須在有效地吸收撞擊能量後,維持一定程度的生存空間,同時,搭配輔助的安全技術,例如安全帶、空氣囊,避免車內乘員發生傷亡程度更高的二次撞擊(second collision),也就是IIHS所說的,良好的結構,安全帶與空氣囊能夠減少撞擊傷害(a good structure, safety belts and airbags can reduce crash injuries.)。從Ralph Nader到Joan Claybrook,甚至是更早的Hugh DeHaven, William Haddon, Jr.(Hugh DeHaven雖然曾經在Cornell推動碰撞研究,但一開始也不是以汽車碰撞為主,而是聚焦在飛機墜落時的撞擊分析),他們都不是正統的汽車工程專業背景出身,但卻是推動撞擊測試及撞擊數據公開化的重要推手,所以,交通部實在不用擔心「撞擊數據太過複雜,一般民眾無法讀懂」,一直以來高手都是在民間,不是嗎?

 

五、台灣應該推動NCAP嗎?

NCAP的推動與運作,確實與對於「市場」的思考有很高的關聯。針對台灣應否成立NCAP,有一種聲音認為,台灣的內需市場太小,推動NCAP不符合經濟效益。以2016年的統計為例,中國的新車銷售量是2,779萬輛,中國有C-NCAP,美國的新車銷售量是1,775萬輛,美國不僅有NCAP,還有IIHS兩個新車評鑑計畫。日本在去年的新車銷售量是496萬輛,日本也有J-NCAP,南韓新車銷售量183萬輛,他們也有K-NCAP。台灣呢?去年的市場總量約為43.9萬輛,比起上述這些國家,台灣市場確實小了點,但如果從全球的市場規模來看,台灣大約是在第26、 27左右的排名,與瑞典、菲律賓的規模相近。瑞典去年的市場總量約是42.3萬輛,而瑞典政府是Euro-NCAP的贊助成員,菲律賓目前也加入了Global-NCAP及馬來西亞政府所主導的東南亞新車評鑑計畫(ASEAN-NCAP)。

如果新車評鑑計畫一定要與市場規模連結,順著這樣的思考,最後一定得到這樣的答案:不符合經濟效益,穩賠不賺,因此,不切實際。然而,歸根究底,NCAP原本就不是「營利事業單位」,它與市場最緊密的關聯,就在於創造一個資訊透明公開的平台,讓消費者知道,車輛安全可以到什麼樣的程度。

在過往閱讀NCAP資料的經驗中,很少看到NCAP直接以道德的角度來作為運動的訴求,大致上,他們會很理性地闡述如何創造一個安全的市場,而一個被創造出來的安全市場又如何能使消費者獲得更安全的保障。而在本次由網友提案「國產車量產時,必需強制公開ARTC撞擊測試結果,並比照國外將結果分級」的資料閱讀中,我卻在許多的連署資料中發現連署人將汽車安全、資料公開等議題直接扣連到生命價值的思考。

在5,242份公開連署的資料中,可以瀏覽到許多具有道德意涵的附議理由,「台灣人命不值錢」(連署編號1254)、「安全不容成為廠商的利潤所在」(連署編號1236)、「生命無價,安全優先」(連署編號1633)、「尊重生命」(連署編號1616),「生命財產的保障,不應有價格的區分」(連署編號1415);這些留言基本上投射出一幅基本圖像:推動新車評鑑計畫與資料公開,不僅僅是成本效益的經濟評估,更涉及到我們的社會看待生命價值的態度。

從歐美推動NCAP的經驗來看,生命價值與市場效益之間並不是零和的矛盾衝突,一個能夠保障消費者生命安全的市場,同時也可以提升車廠的競爭力,減少更多有形及無形的社會成本,創造多贏的局面,可以說,NCAP的出現就是以維護消費者安全的基本權利做為起點。

簡單來說,全世界沒有一套車安法規需要將撞擊結果公開並做分級;全世界公開撞擊結果並做分級的只有NCAP而這兩者無論在精神、標準、運作都大不相同,交通部目前卻打算敷衍了事,把馮京當馬涼,拿張飛打岳飛。依照目前交通部的版本,不僅無助於解決車輛資訊公開透明的目標,更無助於提升國內市場所銷售的國產車之安全性能。但卻可能在公開數據之後,混淆了社會大眾對於車輛評鑑的基本認知,因為,民眾會認為,交通部都順應提案,願意開放車安撞擊數據了,酸民到底還要怎樣?一旦如此,往後將更難推動NCAP的公開評鑑制度。

從1970年代至今,歐美日等地都已經找到解開車輛安全黑箱的對應之道,交通部還要繼續坐在井裡頭,拿著一根管子看天空嗎?

 

 

 

 

 

註解

[1] 這裡往往容易出現一個看似矛盾的論點。車廠如果提供齊備的安全技術,例如把2氣囊增加到6氣囊,那麼,增加的成本消費者願意吸收嗎?意指不是車廠不願意做,而是顧慮到消費者對於車價的接受度。究竟車體結構及安全配備的成本是多少,在不對稱資訊的限制下,消費者無從得知。但是,我們卻可以在市場上觀察到一件事,以台灣為例,2107年3月剛上市的Hyundai Super Elantra,從入門款的64.9萬就提供6氣囊+ESC的規格,三陽現代在台灣並不是主流品牌,但卻可以提供不遜於歐美日的標準,而它的同級競爭對手,卻依舊採取基本2氣囊,4,6加價選購銷售策略。難道三陽現代是佛心車廠,賠錢做買賣嗎?所以,這顯然不是車價反應成本的問題,而是車商願意把獲利設定在什麼樣的基準(合理利潤)。

 

參考資料

Amy Gangloff. 2013, ”Safety in Accidents: Hugh DeHaven and the Development of Crash Injury Studies.”Technology and Culture. 54(1):40-62

Global NCAP, 2014, Annual Report & Financial Statements.

Global NCAP, 2015, Annual Report & Financial Statements.

Lemov, Michael R., 2015, Car Safety Wars: One Hundred Years of Technology, Politics, and Death. Fairleigh Dickinson University.

NHTSA, 2013, GOVERNMENT 5-STAR SAFETY RATINGS FOR MOTOR VEHICLES
ADVERTISING & COMMUNICATION USAGE GUIDELINES.

NHTSA, 2016. National Highway Traffic Safety Administration Fiscal Year 2016 Budget Overview.

Peter Norton, 2015, “Four Paradigms: Traffic Safety in the Twentieth-Century United States.” Technology and Culture. 56(2):319-334

Wetmore, Jameson M., 2004. “Redefining Risks and Redistributing Responsibilities: Building Networks to Increase Automobile Safety.” Science Technology.Human Values 29:377-405

網站資料:

公共政策網路參與平台
「國產車量產時,必需強制公開ARTC撞擊測試結果,並比照國外將結果分級」https://join.gov.tw/idea/detail/51619983-7ab7-4f3a-9821-e659afab9b7e

交通部新聞稿
https://goo.gl/HbfBMs

Crash testing and crashworthiness
http://www.iihs.org/iihs/topics/t/crash-testing-and-crashworthiness/topicoverview

Crash Tests Show India’s Cars Are Unsafe
http://www.globalncap.org/crash-tests-show-indias-cars-are-unsafe/

World Car Market. The top 100 countries ranking in 2016
http://focus2move.com/world-car-market/

Euro-NCAP
http://www.euroncap.com/

 

 

 

 

 

 

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