世代互助還是個人自助?年金政策的未來

◎劉侑學、呂建德 /中正大學社會福利學系

本週的巷仔口社會學,將趁著去年底突然吹起的年金改革熱潮,為讀者介紹年金體系的基本概念與制度特徵,或許有助於去思考台灣未來的年金制度將何去何從。

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【年金改革在台灣引起了眾多討論與爭議】

1990年代以降,台灣年金改革圍繞在制度的建構、整合與轉型,例如建立以稅收支付、特定身份的各類老年津貼方案,包括中低收入老人生活津貼、老年農民福利津貼與敬老福利生活津貼,抑或是推動勞工退休保障制度的重大變革,將《勞動基準法》的「退休專章」單獨立法,並由原本的「確定給付」改為「確定提撥」的個人帳戶制度,以及2009年勞工保險老年給付年金化;然而,隨著人口結構轉變促使老年依賴比快速攀升,導致老年經濟保障在擴張的同時,就開始面臨緊縮的壓力。

一般而言,年金改革的論辯主要涉及「供應者」、「財務型態」與「給付方式」,在受到來自於時空背景、經濟發展、人口變遷、意識型態或文化傳統等因素的影響之下,年金體系(註一)會產生不同的政策選擇與制度安排,也更進一步凸顯出決策者的目的與偏好。

◎隨收隨付制年金的特色:世代間所得重分配與風險分擔

年金制度的財務型態可區辨為三種類型,分別是「隨收隨付制」(pay as you go, PAYG,又被稱為賦課制)、「完全準備制」(fully funded,又可稱為提存準備制或公積金)與「部分準備制」(partially funded)。隨收隨付制是由當下的保費支應,完全準備制則為過去累積的提繳費用所建立起的基金負擔,而部分準備制則介於兩者之間。

實際上,制度類型的選擇都取決當時的政治發展與社經背景,譬如德國在1889年建立起年金保險體系,最初採用完全準備提存制度是政治發展下的結果,但二次大戰期間卻出現劇烈的轉變,一方面原本累積的基金大量投入戰爭而消耗殆盡,必須找到替代方案以保障老年人的退休所得;另一方面,雖然戰後有長達12年仍維持以投資為本的完全準備體系(investment-based fully funded system),不過卻因德國經濟缺乏實質資產(physical asset)而無以為繼,終於在1957年改變為隨收隨付制。

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【俾斯麥開始的德國年金制度也經歷一連串變化改革】

「隨收隨付」是年金體系最為常見的財務型態,立基於契約本質的世代互助,國家無須為未來年金請求權積累準備基金,而是將現下工作人口的保費收入,移轉供應當期老年退休給付之用。因此,隨收隨付放寬任何世代在給付與貢獻之間的連結限制,具有代際再分配與風險分擔的功能

多數西方工業民主福利國家在二次戰後的年金制度,都採行以「隨收隨付」搭配「確定給付」為原則的社會保險方案。「確定給付」是「給付方式」中的一種類型,受僱者的年金給付不是根據提撥累積的資產而定,而是依照「工資歷史」與「服務年資」作為計算基礎,也就是說給付額度是以退休前最後一年或若干年的平均薪資、或者完整工作生涯的平均薪資,乘上服務年資。

值得注意的是,確定給付的重要特徵之一,是給付與保費繳納多寡並無連動關係。以台灣《勞工保險條例》的老年年金為例,即按按被保險人加保期間最高60個月之月投保薪資予以平均計算,給付方式依下列方式擇優發給,「保險年資合計每滿一年,按其平均月投保薪資之0.775%計算,並加計新臺幣3,000元」或是「保險年資合計每滿一年,按其平均月投保薪資之1.55%計算」。

◎隨收隨付制年金的轉型壓力:勞動人口減少與經濟成長減緩

然而,走過福利國家的黃金年代,接踵而至的人口轉型、預算壓力、經濟競爭力與保守意識型態再起,都成為誘發年金改革的動力。早期年金體系的隨收隨付設計面臨人口因素與薪資因素變化的限制。由於隨收隨付的設計是由課徵現下工作人口的保費(工資的一部份)支應當期退休給付之用,所以只要薪資總額越高將愈有能力承擔年金支出。「薪資總額」是「平均薪資」乘以「受僱者人數」的結果,因此平均薪資與受僱人數皆有增加,將十分有利於隨收隨付制的運作。但實際上呈現出來的結構性問題卻是勞動力人口/退休人口的比值下降,主要受到出生率下滑、提早退休與平均餘命延長的影響;其次,薪資持續成長的幅度隨著經濟走緩而停滯。換句話說,隨收隨付財政健全的先決條件在於高薪資成長高出生率高勞動參與率

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【人口老化對於隨收隨付年金制度產生壓力】

多數西方福利國家當初採用隨收隨付制的背景,除因為勞動力與薪資雙成長的有利環境之外,二次大戰期間因經濟蕭條與戰爭之故,造成社會大眾普遍不信任資本化的年金基金;此外,隨收隨付制也為政治人物帶來立即的好處,一方面開辦之前根本不存在擁有年金權的世代,另一方面可以提供當下受僱階級於未來兌現的慷慨承諾,以及給予屆齡退休者(可能未繳費或年資很短)就可以領取退休給付(註二)。

1980年代以後,有利於隨收隨付運行的政治經濟環境出現變化,經由時間醞釀而逐漸成熟的年金體系,帶來龐大的公共支出形成政府的財政壓力。難以維繫的老年經濟保障體系,就得思考開源節流的回應辦法,但是從財務面而言,調高費率連帶提升非工資勞動成本,不利於國家的產業競爭力與就業機會創造,同時也影響受僱者的「可支配所得」。另外,降低年金給付的節流措施則更為艱難,許多嘗試緊縮措施的政治人物都付出選票懲罰的代價,吃足苦頭。

但改革處方是解藥,還是問題來源?

◎走向沒有所得重分配的完全準備制年金?

隨收隨付的強制性公共年金在晚近成為批評的眾矢之的,許多國際組織如世界銀行(World Bank)、經濟合作暨發展組織(OECD)與各國政策專家於九O年代開始倡議將既有的隨收隨付公共年金(pay-as-you-go financed public pension)體系轉型為「私人完全提存年金模式」(funded pension),以減少國家財政的龐大支出,並帶動金融資本市場的發展。

「完全準備制」的年金體系將提繳費用累積成為基金,並進行投資運用,獲利報酬則回饋於未來的退休給付。原則上,完全準備制可足以負擔所有預估的潛在債務(liability)。相對於隨收隨付制,完全準備制缺乏世代再分配,而且受限於過去自身儲蓄;個人之間也無直接再分配的效果,個人退休完全決定於過去的繳費貢獻。

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【金融海嘯造成的失業與退休基金投資失利,對完全準備制年金產生重大影響】

值得一提的是,無論財務型態是隨收隨付或完全準備制,都可搭配不同的給付方式(確定給付與確定提撥),兩者不可混為一談,例如許多歐洲國家的企業層級職業年金,是採取完全準備制的財務型態,而給付方式則是確定給付制。此外,相較於確定給付的概念,「確定提撥」(defined benefit, DB)又可稱作提存式個人帳戶(funded individual account),每位參與者須提撥薪資的固定比例到個人帳戶。不過,確定提撥的制度特徵在於將退休保障的風險承擔從雇主轉嫁至受僱者,而且存在著不同程度的風險,例如年金資產(pension asset)的報酬率、未來薪資軌跡的風險與未來年金的價值。

自1980年代開啟年金私有化的風潮之降,許多歐洲福利國家著手發展職業年金並採用完全提存準備制,建立規模大小不一的職業年金基金。然而,2008年發生百年罕見的金融危機,多數歐洲國家的職業年金基金資產規模大幅滑落,其中愛爾蘭年金基金資產降低高達35%,而其餘國家則都下跌10%至20%之間,長期被視為解決隨收隨付制公共年金之財政永續性困境的私人提存式年金,卻反倒出現財務與長期報酬收益不確定性的問題。許多國家為恢復以往的資金提存比率(funding ratio),開始朝向緊縮的改革方向,職業年金(尤其是企業層級的職業年金)的給付方式因為財務壓力而撤回確定給付方案(DB),而以確定提撥方案(DC)取而代之;再者,譬如瑞士已於2008年之後暫止給付後的指數調整(indexation)並且提高提撥費率。

◎年金改革需寬廣且整合性思維

總的來說,年金體系無論選擇任一財務型態,都各自具備優缺點,例如完全提存準備制似較不受到人口老化的影響,只是積累基金可能陷入投資失利或通貨膨脹,龐大資金也容易被政治人物為政治動機所誤用,因此如何在制度之間截長補短、降低風險,成為執政者的重要課題。

其次,觀察先進工業國家的改革經驗可以發現,晚近發展除強調傳統公共年金的制度改革與調和,確保年金體系的財政健全之外,透過推動私人年金的擴張,以彌補削減公共年金而來的所得缺口,也是改革的重要面向。更關鍵的是,藉由勞動市場相關政策,打造友善的職場環境,鼓勵中高齡者延長就業生涯,是各國積極關注的焦點。換句話說,年金改革須具備廣泛視角與整合性策略的政策思維,才足以因應挑戰。

註釋

註一:「年金體系」(pension system)一詞的使用,主要係指老年年金保障的供給包括許多不同的行動者,例如公共機構、雇主、年金基金與私人保險公司等。

註二:文中關於隨收隨付制度改革的討論,可進一步參考Myles, J. and P. Pierson (2001). ‘The Comparative Political Economy of PensionReform’, in P. Pierson (ed.), The New Politics of the Welfare State, pp. 305-333. New York : Oxford University Press.

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One Response to 世代互助還是個人自助?年金政策的未來

  1. 外星人 says:

    文中『……此外,相較於確定給付的概念,「確定提撥」(defined benefit, DB)又可稱作提存式個人帳戶(funded individual account),每位參與者須提撥薪資的固定比例到個人帳戶。
    ……』
    此段,「確定提撥」(defined benefit, DB),英文標注錯誤,「確定提撥」應為(defined contribution,DC)才是。

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