臺北水源特定區為何會有土地超限利用危機？

東華大學社會學系／林子新
政治大學地政學系／甯方璽

◎臺北水源特定區的土地使用管制，到底出了什麼問題？

若說臺北水源特定區的土地使用管制真有什麼問題，那麼大概不可能會是其管制措施還不夠嚴格。因為，臺北水源特定區自 1984 年劃定以來，便是全臺灣第一個也是唯一一個實施土地使用分區管制（zoning regulation）的水源保護區了。若以土地使用管制的嚴格程度而論，臺北水源特定區無疑是全臺灣土地使用管制最為嚴格的水源保護區。問題是，2015 年 8-9 月間重創烏來區所屬南勢溪流域的連續風災顯示，全臺最嚴格的土地使用管制，最終仍無法有效保障臺北都會的用水安全。

為瞭解臺北水源特定區土地使用管制失靈的原因，我們於是在連續風災過後針對烏來區內 84 家溫泉業者的土地使用狀況展開清查。我們清查後發現，政府放任高達 70 家非法溫泉業者長期經營溫泉旅館業，確實是讓嚴格的土地使用管制形同虛設的重要因素。不過我們還發現，並非所有非法的溫泉業者都有超限利用土地的情形，也不是所有合法的溫泉業者都沒有超限利用土地的情形。這表示，一味落實當前的土地使用管制措施，勢將無助於遏止、反而有可能強化區內溫泉業者的土地超限利用行為。

◎水源管制神話之形成與覆滅

土地使用管制（land use regulation）無疑是保障都會用水安全的重要措施。一方面，都市集水區的土地開發行為，包括森林砍伐、農業栽種、住宅興建等，已被證實為是破壞地表水質與水量平衡的重要因素（Antikainen et al. 2005, Bartarya 1991, Fohrer et al. 2001, Smith, Jordan and Annett 2005, Tang et al. 2005）。另一方面，都市集水區中的土地開發行為，不同於單純的水源污染行為，除了會造成水質惡化，還會進一步破壞集水區的水源涵養能力，並最終導致地表水量減少及水量失衡（Bieger, Hörmann and Fohrer 2015, Mishra, Kar and Singh 2007）。在管制污染行為之餘，也藉由土地使用管制來嚴格限制集水區內土地開發的強度、方式與範圍，於是成為各國水源保護的重要措施（Graaffa et al. 2013, Newson 2009）。

臺北水源特定區曾是臺灣水源管理的最成功案例。它劃設於 1984 年，面積為 69,074.82 公頃，範圍完整涵蓋新店溪流域上游的南、北勢溪兩大流域，亦即新北市新店區、坪林區、石碇區、雙溪區之部分地區，以及烏來區全區（參見圖一）。它不是臺灣最大、也不是最早劃設的水源保護區，但卻是臺灣最重要、而且是唯一一個根據〈都市計畫法〉來劃設、因而能夠實施土地使用分區管制（zoning regulation）的水源保護區。[1] 此外，根據陳恒鈞與黃渾峰（2010）的調查，它也是臺灣森林覆蓋率最高、55 度以上山坡地開發面積最小、土壤沖蝕率最低、且河川水體水質最好的主要集水區。嚴格的土地使用管制，似乎就是臺北水源特定區擁有絕佳水源管理績效的不二因素（周文祥 2014, 陳恒鈞、黃渾峰 2010, 陳肇成 2014）。

臺北水源特定區特有的土地使用分區管制，很快成為全臺集水區管理的典範性措施（參見圖二）。例如，2010 年 1 月 6 日，馬英九總統在率領各部會首長聽取〈莫拉克颱風災後重建進度報告〉之後，旋即裁示經濟部「不妨參考翡翠水庫採取嚴格管制、重罰之方式，採取積極作為，保護水庫及水源」（cf. 謝瑞文 et al. 2011: 5）。經濟部水利署則在〈重要水庫劃定水源特定區可行性及效益研究〉的後續研究報告中指出：曾文、南化等水庫的水質水量能否得到適當維護的關鍵，不在於是否劃設水源特定區，而在於能否「直接從土地利用管制上，整合水、土、林之管理需求」（謝瑞文 et al. 2011: 40）。案例顯示，臺北水源特定區災前的絕佳管理績效，不只讓土地使用分區管制逐漸從水源管理的配套措施變成全臺集水區管理的必要措施，也從根本上改變了政府劃設都市計畫之目的，致使都市計畫從「地方發展」的重要手段一轉而為「水源保護」的重要手段。

2015 年 8 月 8 日襲臺的蘇迪勒颱風，徹底顛覆了臺北水源特定區的管制神話。罕見的強降雨，不只讓百年無災的烏來一夕淪為重災區，也讓新店溪原水濁度於翌日飆破三萬九千度，遠超過直潭淨水廠的六千度淨水極限（以及臺灣最好的高雄淨水廠的一萬度淨水極限）。同年9月28日，杜鵑颱風再次造成烏來區內多處道路嚴重坍方，也讓南勢溪原水濁度再度飆破一萬兩千度。種種跡象顯示，臺灣看似早熟的水源管理制度，特別是對於集水區土地使用的嚴格管制，非但無法有效維護臺北都會的用水安全，也未曾實際解決南勢溪流域的土地超限利用問題。

新聞媒體乃至於當地居民，於是多將連續風災歸咎於烏來區內溫泉業者的土地（含水資源）超限利用行為，主張「溫泉利益使財團湧入，過度開發造成大地反撲」(游凱茹、花振森 2015)。眾多非法溫泉業者似乎就是破壞臺北水源的罪魁禍首，也似乎只要政府能夠嚴加取締非法溫泉業者，廣大市民的用水安全就能得到根本維護。

然而，這種通俗見解起碼存在兩個嚴重缺陷。第一，它錯誤地將本次用水危機歸因於溫泉業者對區內土地的長期非法使用。然而單就本次連續風災而論，當地溫泉業者之非法土地使用，並非致災的關鍵因素，也不是南勢溪原水濁度大幅度飆升的主因。誠如陳樹群等人（2011）之正確預測，災前就存在於南勢溪上游札孔溪子集水區內的崩塌地，才是原水濁度飆升的主因。第二，它錯誤地將政府放任溫泉業者非法使用區內土地視為土地使用管制失靈的主要原因，似乎只要政府能夠嚴格取締不法溫泉業者，水源保護區內的土地超限利用問題就能迎刃而解。認識臺北水源特定區當前土地使用管制措施的真正問題所在，並非政府取締不嚴，而是管制制度設計失當，乃完善臺灣水源保護措施之重要課題。

◎取締不嚴且管制失當：臺北水源特定區土地使用管制措施的雙重問題

具體而言，政府未能嚴格取締並查處水源保護區內的土地違規使用行為，確實是導致管制失靈的重要因素之一。例如，在烏來區內 84 家溫泉業者中，就有高達 70 家因違反土地使用管制規則而未能領有營業執照的非法業者。若再考慮到這些非法溫泉業者並不乏地方派系領袖直接參與經營，則可看出官商勾結確實是臺灣水源保護區出現土地超限利用問題的重要因素之一。

但更重要的是，這個看似早熟的水源保護措施，還同時涉及到管制失當的問題。因為，在我們的調查中可以清楚發現，不是所有的非法溫泉業者都會涉及土地超限利用問題，也不是所有的合法溫泉業者都不會涉及土地超限利用問題。

首先，當我們參酌臺灣的土地與建築法規，將是否位於「坡度 30 度以上地區」、「地質敏感地區」、「河川區」等三項固定的地質與地形條件，視為溫泉業者是否超限利用土地的判準，便可清楚看出，在嚴格的土地使用管制下，烏來 14 家合法的溫泉業者中就有 7 家涉及土地「超限利用」，且在 70 家非法的溫泉業者中反而有 21 正遭受到完全不必要也不合理的「超限管制」（參見表一）。這表示，政府就算能夠落實管制，亦即剷除全部非法業者，最多也只能準確剷除 56 家實際超限利用土地的溫泉業者中的 49 家，但卻要連帶剷除掉 28 家合理利用土地的溫泉業者中的 21 家。

進一步觀察「超限利用」土地的業者的土地使用分區還可以發現，落實管制非但無法將 49 家「非法超限利用」土地的業者悉數剷除，還會大幅增加「合法超限利用」土地的業者的數量。因為，在這 49 家業者實際超限利用土地的非法業者中，政府只將其中的 22 家劃入「河川區」或「保安保護區」（參見表二）。這表示，管制落實之後，將有 27 家「非法超限利用」土地的業者，由於位在所謂的「都市發展用地」，因此能夠藉由各種改建手段來在迎合管制規則的同時，也將自身轉化為合法業者，以致於只有 22 家實際超限利用土地的非法業者會遭到勒令停業或強制拆除，但能夠「合法超限利用」土地的業者卻可能從原先的 7 家增加為 34 家。

最後，我們還可以看到，在 7 家「合法超限利用」的業者中，竟有高達 6 家業者儘管被劃入「河川區」或「保安保護區」，卻仍能取得營業登記證，而成功將其理當非法的超限利用行為、直接轉變成了受到制度保障的合法行為。結果，若說在現行的土地使用管制下，業者就算被劃入「河川區」或「保安保護區」都仍能「合法地」超限利用土地，那麼，現行管制就算能夠獲得落實，勢必將連 22 家業已劃入「河川區」或「保安保護區」的非法超限利用土地的業者都無法悉數剷除，而只是會在為他們帶來龐大的生存壓力的同時，迫使他們更積極地藉由各種手段來「合法化」其對於土地的長期超限利用——既然在現行的管制制度下，這並非天真的幻想、而是不爭的事實。

◎先重劃土地使用分區，再落實管制，才是解決土地超限利用問題的正確程序

首先，烏來的土地超限利用問題，確與政府放任非法溫泉業者超限利用土地關係密切。不過，烏來現行的土地使用管制，非但未將實際超限利用土地的業者悉數劃入「河川區」與「保安保護區」等應保護地區，更賦予其中不少業者合法地位，因此就算能夠獲得落實，也無法剷除所有「非法超限利用」土地的業者，卻要在形成更嚴重的「超限管制」的同時，反而造就出更多能夠「合法超限利用」土地的業者。就此而言，落實管制不僅無助於解決、反而有助於強化烏來的土地超限利用問題。

反之，要解決烏來的土地超限利用問題，就得先根據真實的地質與地形條件來重新劃定土地使用分區，讓合理利用土地的業者全面「合法化」，並讓超限利用土地的業者全面「非法化」，從而才能在成功剷除全部非法業者的同時，也能準確剷除全部超限利用土地的業者，而不至於在加劇「超限管制」的同時，反而造就出更多「合法超限利用」土地的業者。

[1] 臺灣的水源保護區，共有6種中央劃設法源，與8種劃設類型。除了（一）根據〈都市計劃法〉劃設的(1)「水源特定區」外，尚有（二）根據〈自來水法〉劃設的(2)「自來水水源水質水量保護區」，（三）根據〈飲用水管理條例〉劃設的(3)「飲用水水源水質保護區」與(4)「飲用水取水口內一定距離之地區」，（四）根據〈水土保持法〉劃設的(5)「水庫集水區」與(6)「特定水土保持區」，（五）根據〈水利法實施細則〉劃設的(7)「水源保護區」，以及（六）根據〈水污染防治法〉劃設的(8)「水污染管制區」。

作者感謝國立政治大學政治學系湯京平教授帶領的烏來樂酷研究團隊的夥伴們協助調查，以及科技部〈大學社會實踐的制度創新：政大與烏來的樂酷發展─大學夥伴關係與整合式社區治理的實踐(3/3) 〉（計畫編號：MOST 104-2811-H-004-017）的經費資助。

參考文獻

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