誰在治理什麼?新冠肺炎、全球健康和臺灣的多重定位(COVID-19論壇系列)

李柏翰/薩賽克斯大學社會學系

本文為《臺灣社會學刊》COVID-19論壇系列之一,將刊登於《臺灣社會學刊》第 67 期(2020/06)

 

新冠肺炎(COVID-19)首例於中國確診後,迄今已擴散超過 210 個國家和地區。我寫作時全球已超過 270 萬人確診、近 19 萬人死亡。依緊急委員會建議,世界衛生組織(WHO)總幹事於 130 日將其定義為「國際關注公衛緊急事件」並在 311 日宣布為全球大流行。疫情不斷更新,關於全球健康治理的討論也更熱切。

須先強調,爭議不斷的 WHO 並非全球健康治理全貌。二戰後成立該組織是為改善全世界人口健康,在中華民國(未佔據台灣前)等發展中國家堅持下,在憲章中將健康廣泛定義為「生理、心理和社會完全安適狀態」。儘管主責協調全球衛生工作,WHO 畢竟是國際組織,主權至上仍是最高原則亦成為其最大的限制。

另外,在各國或不同區域應對疾病的效率與防疫能力的差異上,各種分析已討論過國家政體(威權 vs. 民主)、歷史經驗(有無經歷過 SARS、伊波拉)、醫保制度、文化差異、公民社會動能等變數。[1] 在這些解釋之外,本文希望從全球健康治理的整個系統(及其內建的西方中心主義)來看預警制度為何失靈。

鑲嵌在主權空隙的全球健康治理

20 世紀末起,國家與非國家行為者(如跨國生醫公司、金融機構)間逐漸出現權力移轉。在處置跨國健康問題上,干預實踐也發生典範移轉——從仰賴國界檢疫制度的「國際」衛生,到以全人類為主體的「全球」健康——其規範基礎歷經了國家安全、人類安全、人權、公共財等多元發散、重新定義的過程。

搭上千禧年前後全球治理倡議之風潮,全球健康治理可視為不滿傳統上國家衛生合作中權力失衡、效率不彰之批判回應。不過,儘管倡議者都批判以國家為本位的管理技術已不合時宜,但根據 LeeKamradt-Scott 的文獻整理,針對「全球健康治理」的學術與政策論述,大概至少仍可歸納出三種不同想像:[2]

  • 最初係各國政府與公衛決策者,為因應全球化造成傳染病傳播無遠弗屆、難以控管,倡議者追求各國公共衛生政策一致化,以降低溝通與執行成本的「全球化與健康治理」(globalisation and health governance)
  • 再來是追求將聯合國正在發展的全球治理應用於健康事務決策上——強調民主、代表性等程序原則——更廣泛接納非國家行為者意見(如非政府組織、藥廠)的「全球治理與健康」(global governance and health)
  • 第三種版本則倡議建立超越國家利益的全球性健康系統,因此納入人權、共同體、社會連帶性、全球公共財等規範價值,強調治理不應僅考慮效率跟安全——「對全球健康之治理」(governance for global health)

以醫療援助交換安全之全球健康

所謂「治理」是透過制度化與集體措施,實現所有利害關係人的「共同」目標,而該目標是為了賦予全球健康決策與行動之一致性、規範性及可問責性。從介入者與被介入者的關係切入,Andrew Lakoff 觀察到,二戰後有兩種全球健康制度(global health regimes)交疊發展,兩者皆旨在超越國家治理之限制。[3]

一為「全球健康安全」(global health security)。透過國家既有公衛基礎建設,為自我保護(self-protection),針對潛在或新興傳染病(如 SARS)建立早期發現、偵測、通報等機制。此制度關切的是潛在疾病,仰賴多種防堵傳染的技術及各國政府自願合作,以盡早避免疫情全球化——或避免病毒離開一國國境。

另一是「人道生物醫學」(humanitarian biomedicine),關注的是實際存在且明知可避免卻無法遏止的疾病(如愛滋),仰賴非國家行為者行動發揮「人溺己溺」的精神,其幫助的並非特定國家之公民,而是不分國界遭受苦難的個人。類似傳統公衛的基礎在社會團結,人道主義則是普遍人性(common humanity)

兩者看似分別運作,實際上卻相互補充。人道生物醫學脈絡中的工作者,為缺乏基礎建設的社會提供支援,代價是使當地國「自願」接受相關國際組織(如 WHO、聯合國兒童基金會、聯合國愛滋病規劃署)監測其人口與發展,使其在獲得資助、技術或服務時,同時監控並抑制潛在威脅已開發國家的疾病。

西方中心主義導致預警成效不彰

「以人道醫療交換健康安全」的制度,在發展快速的 COVID-19 疫情中失衡了。儘管 WHO 及東亞各國依《國際衛生條例》通報並發出預警,但疫情仍迅速擴散到歐美而不可遏,因此究責聲浪四起。事實上,每次大規模傳染病發生,WHO 從未倖免於「反應太慢」、「準備不足」、「過於保護當事國」等批評。

然而,這些批評經常忽略一件事:防範大規模急性傳染病的典範,仰賴動態且有彈性的準備機制,取決於「全球與否」的空間感及「緊急與否」的時間感。準備機制是病毒生物性、感染者、社會文化、生醫技術、資訊流通性、決策者對風險之理解等眾多成分拼湊而成的集合體,任何成分之變動皆牽一髮動全身。

這次歐美不僅未免疫於「南方」的新興傳染病,甚至還透過旅行者再傳到各地,原因包括:一來歐美各國「時空感」延宕,太晚啟動邊界安全機制;二來許久未遭逢新興傳染病的歐美社會,暴露其相關醫療資源與預防措施不足。相較之下,位處東亞的發展中國家呈現韌性,難得成為「保護」西方的介入者。

Ipek Demir(2020)認為:人們是否認真看待風險,與預警發出者(東亞)與接收者(西方)間的權力關係密切相關。[4] 本文進一步主張,全球健康治理作為一個知識密集生產且資本交錯流動的場域,其中隱含的國際階序成了防疫盲點;相關疫情訊息被輕忽,其實是權力運作的產物,卻鮮少被提及或被刻意忽略。

台灣:重要卻難以定位的行動者

全球健康治理是主權空隙中各成分鏈結而成的網絡,與國家機器相互磨合,因此卡在國家與非國家行為者之間的 WHO 成了談判與究責的主要場域。台灣則以不同形式被代表而擁有多重定位——既是創始會員的「中華民國」,也是連年受邀世衛大會又遭中斷的「中華台北」觀察員。此次,台灣問題再度被突顯。[5]

COVID-19 讓台灣人深刻感受到「全球健康即政治」。自 1949 年台灣長年被中華民國佔治,日本投降後,其領域及住民之法律地位即一直備受爭議。後冷戰格局中,夾在中國領土擴張與美國戰略部署間,民主化且發展中的台灣在第一/第三世界、西方/其他等粗暴二分法中常難以自我定位或被它人定位。

因無法參與 WHO 惟恐淪為防疫漏洞,因有餘力支援西方成為防疫模範生;這幾個月 WHO 總幹事更不時直呼台灣名諱,如 329 日《關於 COVID-19 資訊共用》(Information Sharing on COVID-19)聲明提到 WHO「台灣衛生專家」等衛生當局密切合作,也不忘強調「台灣加入 WHO 的問題應由會員國決定」。

若以 “Taiwan” 為關鍵字在 WHO News 上搜尋,僅有 7 筆資料:除上述聲明,其餘包括 3 筆與 SARS 有關(皆於 2003 年)、1 筆關於嚼食檳榔(200387 日)、1 筆關於烏腳病(2018215 日),皆以「中國台灣」或「中國台灣省」指稱台灣的流行病狀況(若以 “Taipei” 為關鍵字,則多 1 筆關於 D 型肝炎的資料)。

結論:局外人如何超越國家政治

疫情仍在發展,各方都在檢討 WHO 領導能力。從全球健康雙軌制來看,「崛起」而不受控的中國給國際社會帶來更多不確定性,惟西方中心主義所造成的惰性也暴露了全球預警系統的侷限性。當下,關於究責的討論被操作成中美對抗,台灣也因此從局外人,被意外捲入 WHO 的政治角力中。

中國配合「全球健康安全」遊戲規則意願不高,美國揚言中斷資助「人道生物醫學」。非盟陸續釋出「堅定支持」WHO 總幹事的訊息,受創嚴重的歐盟各國則預計在今年世衛大會提出《應對 COVID-19》(COVID-19 Response)決議草案,欲加強各界團結(包括非政府組織與公民社會)以支持 WHO

疫情風暴中的 WHO 顯然在最保守的版本「全球化與健康治理」與最理想的版本「對全球健康之治理」之間掙扎著。此時,也是適合台灣——身為動輒得咎的局外人——重新想像全球健康治理,探索自我定位的時候,而如何在追求國家利益與超越國際關係之間取得平衡,或許可以是我們共同思考的起點。


[1] Chao, En-Chieh. 2020, “Deaths Without the Virus.” Discover Society, 6 April 2020.

[2] Lee, Kelley and Adam Kamradt-Scott, 2014, “The Multiple Meanings of Global Health Governance: A Call for Conceptual Clarity.” Globalization and Health 10: 28-38.

[3] Lakoff, Andrew, 2017, Unprepared: Global Health in a Time of Emergency. Oakland: University of California Press.

[4] Demir, Ipek, 2020, “Corona, East and West: Has Western-Centrism Mitigated Against Our Wellbeing in the UK.” Discover Society, 2 April 2020.

[5] Lee, Po-Han, 2020, “A State-Based World Health Organisation: The Taiwan Paradox for Global Pandemic Governance.” Taiwan Insight, 10 March 2020.


Cover Image: Ingram Pinn/Financial Times

在〈誰在治理什麼?新冠肺炎、全球健康和臺灣的多重定位(COVID-19論壇系列)〉中有 8 則留言

  1. 我看不出來這篇文章「論」了什麼?也看不出來從哪些研究證據獲得了「結論」?是不是刪略了許多內容啊?

  2. Covid19 不是新冠肺炎吧…新冠是中國自創名稱不是嗎?

    1. corona=皇冠 corona virus=冠狀病毒 COVID-19= 2019冠狀病毒(corona virus disease 2019)

      由於冠狀病毒有很多種,目前這一種covid-19 是新的,所以可以是「新型冠狀病毒(新冠)」。

      但之後…就難叫了,若干年後。可能還是稱「武漢肺炎」會比較有辨識度(無關歧視)

  3. 這篇文章華而不實,太空泛,沒有切入對民眾生活的影響

  4. 太空泛了,沒有真的切入論述“誰在治理”及“台灣的多重定位”.

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