由上而下的統治,自下而上的改革:論劉雅靈學術論文集的歷史意義

林宗弘/中央研究院社會學研究所

 

 

2017年6月,上海大學出版的《社會》期刊37卷第三期,針對曹正漢教授對中國歷史上帝國中央集權與地方分權變化的《風險論》,展開了一場近年來華人社會科學界極其少見學術大辯論,既有中國特色、又有一般理論意義,中國大陸海內外學者劉世定、蔡永順、尤怡文等人都加入了此一論戰,各自對中國歷朝的中央地方關係歷史發展,提出了評論或另類分析框架。

就在中國大陸學界的《風險論》之爭震撼來臨時,筆者接下了一個有意義的任務,即是回顧芝加哥大學博士、政治大學社會學系劉雅靈教授的著作選集《自下而上的改革》,並為該書撰寫評述。在重讀了劉雅靈論文集裡的作品之後,筆者深深體會到劉雅靈教授過去作品裡曖曖含光,洞察中國大陸改革開放以來由上而下的統治、與自下而上的變革的矛盾與互動,對當代中國大陸社會學界熱門議題《風險論》之爭,有其重要性與啟發性。

2017091901.jpg《社會》期刊37卷第三期書封。圖片來源:https://goo.gl/TyXvgr

 

由上而下的帝國治術

《風險論》大辯論是重新檢視中國歷朝自上而下、威權統治難題的爭論。曹正漢 (2017) 引用美國理性選擇學派Bueno de Mesquita (et al. 2003, 2011)等人的分析框架,認為中華帝國獨裁者面臨分權與集權兩難,環繞著治理效率與統治風險這兩個問題,他批評周黎安 (2008) 的行政分包制與周雪光 (2014) 的軟預算約束等研究,過於著重有關治理效率的討論,這個議題對於獨裁者來說只是次要的,首要問題仍然是政治風險,亦即「穩定壓倒一切」,在這種統治偏好約束之下,統治者若能採取中央集權的郡縣制,就不會採取地方分權。確實,隨著秦帝國發展出中央集權的官僚體制,中世紀隋唐兩朝創立科舉制度,直到明清兩代廢除宰相,最後集權於軍機處,以及軍事佔領新疆與改土歸流的過程,中華帝國的國家建構 (state building),似有日益以中央集權取代間接統治的趨勢。

《風險論》的分析框架是隨後幾位學者爭論的核心。北京大學社會學系劉世定 (2017) 教授對本文的評論類似經濟學公共選擇學派的分析。首先,他對治理效率一詞提出了疑問,認為治理效率本來就是統治風險的一環,帝國治理仍然要設法提供一部分公共財給民眾;其次,公共財的有效提供規模或範圍、與其財政邊際成本或效益,仍可能決定中央集權與地方自主權的事權劃分均衡點。劉世定的評論脈絡,或許可以回溯到地方分權有助改革開放初期經濟成長的文獻 (Weingast 2009),反映對中央集權影響幹部與民間經濟動力的疑慮,這是不少組織社會學或經濟社會學分權派的關懷 (周雪光2014;周飛舟 2012)。

目前任職於香港科技大學的著名政治社會學者蔡永順 (2017) 則認為,無論集權或分權,威權政體始終無法擺脫政治經濟利益的委託代理問題,如同其先前有關中國幹部懲處的著作所關注的,官員的獎賞、處罰機制與其獲益的期望值與下台風險,影響了這群統治代理人的行為模式 (Cai 2014),雖然蔡永順沒有明說,其評論暗示民主更可能限制代理人的行為,既然選民無法約束地方官員,由上而下的賞罰函數與中央地方權力範圍只是統治者與代理人周期性的博弈結果。筆者先前有關政治貪腐與中國財政的研究裡表達過類似的觀點,認為威權統治仍偏好中央集權來約束代理人,而分稅制中央集權之後,國家財政收支仍是貧富逆向分配 (林宗弘 2009)。

來自台灣政治大學的政治學博士、目前任職於浙江大學的尤怡文 (2017) 對《風險論》一文的理性選擇模型提出歷史制度論的補充觀點,在評論裡認為中華帝國歷朝的中央集權制度,其實是內亂與外患之下由機遇 (contingency) 促成的國家建構,與美國政治學者Milan Svolik (2012) 的威權政治分析架構類似,尤怡文認為帝國統治者面對三個不可能同時達成的任務:收買(朝貢)或武裝對抗外患、豢養官僚與貴族集團並監控之、以及鎮壓或提供民眾少數公共服務 (例如治理水旱災),這三件事都可能造成統治風險,而前現代帝國財政無法同時應付三者。通常,統治者是以豢養官僚與貴族集團、建立特務機構防止統治集團內部的叛亂,作為減少威權政治風險的首要目標,隨著財富集中於權貴與貧富差距惡化,在統治末期導致財政虧空而為外患與內亂所滅。尤怡文的分析框架並未直接挑戰《風險論》的獨裁者理性選擇邏輯,卻指出了利益集團與制度建構的歷史限制。

《風險論》之爭著重由上而下、中央對地方的帝國治術 (statecraft) 與其歷史限制,參與各方不僅著重歷史經驗、也隱諱地評論當朝世道,然而,劉雅靈與不少經濟社會學者曾關注過的中國大陸改革開放路徑–自下而上的改革,似乎已經成為過往雲煙,沒有受到充分的重視。而資本主義世界體系、或甚至是氣候變遷等由外而內的衝擊,仍未進入這場爭辯的核心。

 

自下而上、由外而內的變革

在劉雅靈的文集裡,可以發現她的早期作品已經提出許多後進中國經濟學者所接納的主流觀點——中國大陸改革開放以來的經濟成長是「計畫之外」、「自下而上」,由東南沿海如溫州的私營中小企業主帶頭冒險前進的過程,相對於其他毛時代國家投資重點地區,在計畫經濟時代面對冷戰前線邊緣的溫州,意外成為中國大陸資本主義重返、與新興資產階級與中產階級擴張的重鎮。她的博士論文修訂後,1992年刊登於著名的中國季刊 (The China Quarterly)。在當時,經濟社會學界關注的仍是產權看似模糊的鄉鎮企業與社會「關係」,甚至將之視為中國大陸經濟發展的優勢。此後大約十年間,鄉鎮企業摘紅帽子冰消瓦解,她的結論才逐漸成為學界共識。

綜觀劉雅靈的著作,她認為中國改革開放的成就絕非統治者天縱英明、或「中國模式」黨國發展主義領導有方的結果,也不是地方統合主義之成就,而是民眾自下而上的改革「倒逼」地方與中央政策開放。在她後來探討中國大陸地方政商關係的系列著作中,地方政府通常扮演汲租食利的掠奪腳色,雖然蘇南鄉鎮企業在改革開放過程裡搶得市場機會,幹部為趨避政治風險遲遲不願推動企業產權改革,直到無法持續時才將企業私有化 (劉雅靈 2001)。總之,地方幹部主要考慮自身利益與政治生存風險,與私有產權的保障並無直接或明確的關聯,一個地區的私營企業若無法得到發展空間,外資就成為該地的主要投資與經濟成長來源,即便是披著三資企業的外衣卻仍是外資主導,這就是蘇南吳江與閩南晉江的發展結局 (劉雅靈2000, 2003)。

在政商關係之外,與北京大學社會學者周飛舟 (2012) 等人的著作類似,劉雅靈很快留意到地方政府從招商引資到土地財政的重大改變。自1996年起,她就發現中國大陸國家基層行政能力薄弱的事實,以及稅收與土地之間的關聯性。在溫州、無錫與建始的追蹤調查裡,劉雅靈 (2010) 發現這些地方政府不約而同地走向土地財政,而且鄉鎮官員明顯變得更短視近利,更像是獲取之手 (grabbing hand),導致政商勾結與村委會幹部掠奪農村土地的結果。然而,這個都市化的過程也創造出所謂的「農民收租階級」,她認為這是中國大陸轉向資本主義市場經濟過程裡,維持著準計畫經濟的行政結構與幹部目標責任制、與模糊的農地集體產權互動之下的後果。

對中國大陸的中央與地方關係以及國家與社會關係,劉雅靈 (2007) 亦著墨甚深,其成名作中用「間歇性的極權主義」概念來說明中共政權的特徵。如她所言,中國大陸的中央與地方關係變化,迄今仍深陷在「一放就亂、一收就死」的怪圈裡。胡溫時期 (2002-2011),由於中國大陸經濟與社會相對走向開放,曾經出現所謂「碎裂性的威權主義2.0版」(Mertha 2009) 或是威權韌性 (Authoritarian resilience)的說法,甚至暗示中共政權有能力也有意願吸納公民社會,這是民眾參與公共政策改革的機遇。就我所知,劉雅靈從未接受過這類看法。事實證明,習近平上台之後大力推動中央集權、政治動員及派系清算,「間歇性的極權主義」重現世人面前。

此外,劉雅靈亦不斷以中國大陸研究成果挑戰發展社會學的傳統理論邊界,例如本書開篇的《中國準世界經濟的形成與發展》(1998) 一文裡,她從中華帝國晚期白銀經濟或東亞納貢經濟圈得到靈感 (Frank 1997;濱下武志 1983),認為1949年後中共計劃經濟創造出一個高度獨立的次世界體系,建構出核心、半邊陲與邊陲的剩餘價值流動與交換關係 (Wallerstein 1979),同時條塊分割的計劃經濟制度遺產,也造成國內市場的分裂狀態 (劉雅靈 1999)。1978年改革開放之後,原有的計劃經濟體制逐漸瓦解,某些地區如沿海的溫州在這個次世界體系裡往核心移動,原先的核心或半邊陲地區例如寶雞往邊陲下滑,造成了中國大陸東南沿海與中西部日益嚴重的區域發展不平等,即使是分稅制改革與西部大開發等政策實施之後,國家並未有效地調整區域或城鄉差距,區域與社會貧富分化日益明顯。

劉雅靈教授的諸多作品宛如靈光乍現,在中國大陸研究追逐理論流行的風潮裡,獨排眾議,突破重重意識形態與政治宣傳的迷障,直指中共政權與改革開放後經濟發展的實質內涵,當時卻沒有獲得充分重視。如今,她不幸罹患帕金森氏症,無法替自己的學術作品做個總結,或是延伸到當下的爭論。幸運的是,其所培養的多位優秀學者共同合作整理其著作,並將一部分文獻回顧工作委託筆者,我也得以藉整理著作的機會,試著以劉雅靈教授的眼光來看待當下的辯論。

2017091902.jpg劉雅靈教授的著作選集《自下而上的改革》書封。圖片來源:https://goo.gl/9bYdeu

 

深化市場改革:第四個不可能?

明眼人都看得出《風險論》之爭是託古喻今,但也構成對中華帝國歷史變遷的一種內生性的解釋。在這場辯論之中,卻忽略經濟社會史的發展、與近年來突飛猛進的全球史視角 (Burbank and Cooper 2011)。無須否認,全球史學家仍會尊重中華文明變遷有其相對的自主性與內生動力,然而將全球市場與環境變遷排除在外,很難完整解釋帝國或黨國的興衰。

劉雅靈教授的著作或許對我們看待《風險論》之爭有所幫助。《風險論》本身似乎太過重視由上而下的帝國治術對帝國興衰的影響,少了自下而上、由外而內的改革視角 (尤怡文 2017)。中國歷史上多次帝國興衰的動力,可能來自民眾由下而上的市場經濟發展與群眾集體行動、以及由外而內衝擊與互動的地緣政治或全球金融事件,甚至來自氣候變遷 (Bruckner and Ciccone 2011) 。許多證據顯示,至少在過去一千年以來,唐、蒙古、明、清帝國都受到當時的環境變遷衝擊甚大 (Hsiang 2013; Zang et al. 2006; Goldstone 1993; Pomeranz 1993),唐、明兩朝在氣候衝擊下的地緣政治衝突中跨台,蒙古帝國受全球暖化與瘟疫影響,而清朝則苦於黃淮與漕運惡化所導致的太平天國與捻亂,總之,環境惡化可能是帝國最大的統治風險之一 (Lin 2015)。

由下而上的市場經濟變遷與環境地理因素對中國政治的影響,最明顯的文獻傳統來自施堅雅 (G. Willian Skinner 1977)發現的帝國疆域內各大經濟區的內部整合與彼此分化、與彭慕蘭有關腹地建構或大分流—自然資源分布與經濟地理變遷的研究 (Pomeranz 1993, 2000),無論如何替東亞科技發展的條件辯護,市場或科技發展並未受帝國統治者重視。雖然,全球史學界早已不再視中國為一個停滯的帝國 (Wong 1997),如同許多科技史學家所意識到的,中國市場改革與創新一直是由下而上的力量,而新興工商業資產階級或城市中產階級,通常被統治者視為危害政治穩定的風險來源 (Maddison 2007; Goldstone 2008; Morris 2013)。這些研究暗示,中華帝國的威權統治無法成為經濟創新的來源,甚至通常是阻礙。筆者亦認為,穩定的威權統治往往帶來經濟停滯,朝代滅亡與眾多統治菁英開放競爭下的國家重建與科技創新,才會為帝國治術與市場發展帶來突破 (Acemoglu and Robinson 2012)。

此外,劉雅靈始終對威權政體由上而下的治術保持警戒與懷疑。毛時代以政治力量建構遺世獨立的計畫經濟體系、導致數千萬人死於大饑荒的災難性的後果,其危害決不下於外國侵略者。然而,毛澤東或今天北韓的金氏王朝並沒有垮台,如同曹正漢偏愛《獨裁者手冊》一書的副標題所言,壞的經濟政策經常是好的政治策略 (Bueno de Mesquita and Smith 2010)。尤怡文 (2017) 用不可能的三角—財政無法同時應付地緣政治競爭、菁英派系的內鬥與民眾抗爭來說明帝國治術的困境。然而在現代主權國家的世界裡,更嚴重的問題或許是威權主義中央集權引起的第四個不可能——改革開放初期的成功經驗告訴我們,經濟發展與創新需要民眾由下而上的市場參與動力,而政治菁英為求自身生存可以扼殺這種動力。

今日中國大陸財政已經面對不可能的三角——地緣政治競爭(國防支出與一帶一路)、派系鬥爭 (反腐造成的官僚不作為) 與收編中產階級 (建成小康社會)、以及鎮壓民眾抗爭 (維穩支出擴張) 的挑戰,然而更根本的問題是,習近平上台後的中央集權,對個人來說或許會是個成功的政治生存策略,卻不太可能是經濟成長或創新動力的來源,而目前各級政府強烈依賴的土地財政恐怕難以持續。重新檢視劉雅靈往日著作裡的靈光乍現——《自下而上的改革》裡的諸多精闢著作與研究發現,相信仍然對社會科學界理解中國大陸當下的經濟發展與政治困境,有相當大的啟發。

 

 

 

參考文獻

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One Response to 由上而下的統治,自下而上的改革:論劉雅靈學術論文集的歷史意義

  1. Conan Yang says:

    習近平十九大的兩個選擇

    中共下月十八日將舉行第十九次全國代表大會,這個全世界最大的政黨再度面臨權力重組的時刻。作為權力中樞的習近平將如何決定十九大的布局與走向,不僅關係著中國的命運,也可能對全球格局產生深遠影響。習近平在十九大前須思考的,不應只有執政團體內部的權力平衡與人事更迭,而是如何對中國政治體制進行更深刻的變革。

    過去五年,習近平由其政治同盟王岐山發動了大規模的反腐行動,整飭了數十萬名腐敗的中國官員,包括省市書記在內的無數高官一夕繫獄,黨內可謂風聲鶴唳。然而,王岐山即將年屆七十,如果他依齡告退,反腐工作將由誰來推動?

    這項對中共影響極大的工程,因為王岐山的去留而成最大懸念,也說明這個政治體制的問題。習近平上任之初即揭示,「大量事實告訴我們,腐敗問題越演越烈,最終必然會亡黨亡國!」他要求黨內,對於反腐敗鬥爭要以黨與國家生死存亡的高度進行認識,兩年後並提出所謂「全面從嚴治黨」,試圖挽救中共的形象和紀律,以免於衰解。

    習近平雖深刻認識反腐與中共存亡的關係,卻又把反腐當成「永不易幟」的保證,凸顯了中共黨國一體框架的制約。因為,「永不易幟」與「反腐」是一組相互矛盾的概念:永不易幟即是永久執政,即可能導致權力的腐化,可謂是政治學理上的定論。據此,十九大的任務,不能只是行禮如儀的交班換屆、等因奉此的送往迎來,而必須進行一次深刻的蛹化重生。

    一個政黨不可能永久執政。中共的體制可從三個面向觀察:首先,權力不經民意授予,合法性薄弱。正如同此次十九大,誰將晉升進入政治局常委,帷幕之後無人參透;必須等到十九大一中全會開完,答案方始揭曉,人民無法聞問。就算中共近年大肆宣揚「賢能政治」,以舉賢任能取代選舉,依然無法改變這個本質。

    其次,權力因缺乏法律羈縻,呈現過多的任意性與偶然性。同是總書記,胡錦濤被譏為令不出中南海,但習近平卻在談笑之間把七大軍區改為五大戰區。權力往往因人而收縮或膨脹,任意與偶然性都容易造成體制傾斜。

    其三,統治者與被統治者在政治意見表達上橫亙著鴻溝。中共為維繫與鞏固統治地位,變本加厲地壓制異議者,雖然中共加強執政能力,習近平更在三年前的三中全會中凝聚了全面深化改革的數十項結論,但異議管道仍無處宣洩,尤其在科技興盛的時代,需要動員更大的力量來防堵。

    如今,等在習近平前頭的隱然有兩條路,一條即是將個人權力持續集中,以便統治愈趨複雜的內外在環境;一條是開始嘗試進行政治改造,在國力漸強、中產階級逐漸擴大的基礎上,實驗民主。

    中國的近三十年經濟成就,有目共睹;但中共的政治改革,卻一再滯後。如前所述,習近平只看到反腐與中共存亡的關係,這只是政治現實的一個面向,猶不如前一代的國務院總理溫家寶。溫家寶在二○一一年提出了五項政改綱領,第一條即倡言,必須改變「以黨代政」的現象;為此,必須「改革黨和國家的領導制度」。這點,可謂更完整觀照了中共真正的未來危機。

    習近平雖亦提過要「將權力關進籠子」,但近兩年他的政治實踐,卻是直取中共中央「核心」的封號。看起來,他似乎選擇了第一條路:他將以高度權力集中,率十三億的中國人民實現「中國夢」。但是,這個夢也因此充滿不確定性和挑戰。

    十九大的焦點不應只是王岐山是否留在政治局常委會的懸疑,亦不應只是誰是接班人的謎題。在迎向中國成為第一大經濟體的歷史時刻,時代正呼喚習近平,必須勇敢地跨出政治改革的第一步,以開創新黨國前途的決心,帶領中國走向長治久安的未來。https://udn.com/news/story/7338/2705945

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