台灣當前的參與式預算概況:反省與前瞻

萬毓澤 /中山大學社會學系

始料未及的制度移植

我對「參與式預算」的興趣最早始於2005-6年,當時還是博士生,距今剛好十年。當時我在一篇文字中討論參與式民主與社會運動的關係,文中是這麼寫的:「我認為必須要有『傳統』的社會運動作為後盾,才能讓『參與式民主』朝向逼近『透過參與進行培力』(empowerment through participation)的方向發展。如巴西南大河州的首府愉港(Porto Alegre)自1989年起推動的『參與式預算』,就不是由中央的執政集團『施捨』而來,而是透過經年累月的社會運動、地方組織網絡、進步政黨(工人黨)與進步政治團體(如工人黨內部的左翼派別「社會主義民主」)共同推動而成」。我一直很關注拉丁美洲的左翼政治,因此很自然注意到首先在巴西愉港出現的參與式預算,後來陸續做了一些研究,也在2013年的「巷仔口社會學」寫了台灣第一篇討論參與式預算的學術性質文章(見〈「參與式預算」的興衰浮沈:巴西愉港的故事〉,以及該文的改寫版本〈巴西愉港的參與式預算:神話與現實〉,收於鄭麗君編,《參與式預算:咱的預算,咱來決定》)。

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【參與式預算,在這兩年廣受注目】

雖然參與式預算在國際上已經推動了二十年,台灣的腳步一直沒跟上,但我在2013年寫那篇文章時,其實沒有料想到,這種都市治理或民主創新(democratic innovation)模式竟會在短期內引進台灣,甚至成為顯學。拜柯文哲及其幕僚所賜,他在2014年競選台北市長時,首次提出了「參與式預算」的政見,宣稱要「讓市民參與預算的提案及審查」,連勝文陣營隨後也跟進。柯文哲上台後,除了台北市以外,新北市、台中市、高雄市、中央的文化部等,都陸續展開了零星的參與式預算實驗,目前已經累積了一些經驗,足以讓我們做初步的反省,並思考未來的推動策略及方向。這篇文章將對台灣的案例做初步的分類整理,指出這套制度在台灣已經或可能遇到的問題,最後提出我對推動參與式預算的10點「戰略思考」。

遍地開花的台灣經驗

台灣目前推動的參與式預算,大致可分為以下2種模式。

  • 縣市議員工程建議款模式

我將這種模式稱為「芝加哥模式」,因為芝加哥正是從2009年起,由該市49區的民主黨市議員Joe Moore提供其「工程分配款」(discretionary fund)(約130萬美元)來推動參與式預算。這種模式,是由議員拿出一定比例的工程建議款(配合款),在行政部門的協助下,交由地方居民提案、審議、投票,再由議員提出,行政部門執行。這種模式最主要的好處是:由於議員運用的是自己的建議款,故不易產生由行政部門推動時較容易出現的府會衝突;且眾所周知,這筆款項過去經常淪為議員綁樁、固樁的「私房錢」,而「參與式預算」能使其運用更具公共性與正當性。要注意的是,這種模式雖然是由議員推動,但行政部門的角色依然重要,例如各局處必須協助改善市民的提案,落實提案的公共性、合法性及可行性。

2015年5月到8月間,新北市國民黨籍市議員陳儀君便循這種模式,釋出一部份工程建議款,交由新店區達觀里的里民提案及投票。但由於部分縣市(如台北、台南、高雄)沒有這筆款項,因此不是每個縣市都適用。此外,由於這種模式需要行政部門的高度支持,包括資源、人力、法規等各方面的協助,也因此涉及潛在的政治角力問題。比如說,假如新北市有非國民黨籍的議員決定跟進,行政部門是否能提供同等規格的支援?無論如何,在頗具爭議的「工程建議款」還存在的縣市,若有議員願意將這筆錢交由民眾以透明、審議的方式規劃運用,我認為是值得鼓勵的。

  • 由行政部門推動模式
    • (1)完全開放

這種做法大致上是開放各轄區民眾提案(類型不設限或限制很少),根據提案性質交由相關的局處評估並協助改善,經民眾審議及投票後,再納入當年度預算或下一年度的概算。優點是對提案類型的設限小(可能只有經費上限、必須符合法令及政策規劃方向等基本要求),可鼓勵市民發揮創意。但限制是:(1)由於必然同時涉及各局處業務,若局處間協調不足、資訊有落差,或基層公務員不瞭解參與式預算的基本原理,將可能產生抱怨及衝突,使推動效率大打折扣。(2)這種模式只是開放市民提案,但若缺乏民間培力機制,將難以提高市民的提案意願及提案品質,因此行政部門必須結合既有的民間力量,對一般市民及公務員進行培訓及組織。台北市在民政局的規劃下,目前正往這個方向推動,已經在各轄區舉辦多場初階培訓課程,各區公所的經建課也已正式將參與式預算納入業務範圍。

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【台北市北投區已經透過參與式預算的討論來參與公共交通規劃】

  • (2)個別部會或局處推動

這種做法是由中央部會或地方政府的個別局處將自己的一部分業務納入公民參與的機制,將一部份預算額度或計畫交由(特定地區或特定類型的)市民提案、審議、投票。這是文化部、新北市(經發局、勞工局)、台中市(都發局)、高雄市(研考會)目前的做法。其優點是衝擊較小,可讓各部會或局處結合既有的業務(如社造、就業、節能、交通……)來推動,也可使一部分原本缺乏民眾參與的補助、委辦案納入公民的參與。但這種模式仍必須重視「民間培力」,而不是只強調形式上的市民「提案」和「投票」,卻忽略了更重要的組織、教育及審議。

以新北市為例,經發局在2015年下半年開始推動「節電參與式預算」,委託兩個執行團隊(永和社大、盧荻社大)至民間宣傳、組織及培力,協助市民形成提案及審議、投票,再由公部門的委辦單位執行票選出的方案,但提案人與社大有權參與執行。文化部、新北市勞工局、台中市都發局、高雄市研考會也以類似的方式,委託了學者團隊推動「推展公民審議及參與式預算實驗計劃」(台北、南投、台南共六個社區)、「身心障礙者就業促進方案參與式預算」(新北市三峽區)、「中區參與式預算」(台中市中區)、「哈瑪星2017生態交通盛典公民參與暨培力計畫」(高雄市鼓山區哈瑪星)(對台灣經驗的初步分類請見表一)。

表一  不同台灣地區推動的參與式預算

滑動1

資料來源:作者自製

發掘問題,展望未來

推動參與式預算至今,我們已經可以辨識出一些常見的問題。這些問題可能沒有標準答案,我只能提供一些個人見解,供讀者參考。

  • 地方民代、里鄰系統應該扮演什麼角色?

新店區達觀里的參與式預算幾乎全靠里長宣傳動員,而且成效不錯,主因是該里長有民主理念,且年輕有衝勁。但我認為應該避免過份依賴里長,因為一來,里長往往事務繁忙,很難期待所有里長都能高度投入;二來,里長的動員可能複製既有的政治及人際網絡,如果該地里長與社區發展協會有潛在的衝突角力,就更不能只依賴里長。

我認為,民代及里長的角色應該是協助推動參與式預算、鼓勵市民參與,但最好不要開放民代及里長提案(但當然可以協助市民提案,也可以參與討論),因為他們本身已經有許多爭取經費的管道。參與式預算應該成為對一般市民進行培力的機制,而不是受民代、里長或地方頭人支配。

  • 如何進行民間的組織動員及培訓?

首先,我們必須透過更有效的宣傳及動員組織工作,讓更廣泛的市民及弱勢群體有機會接觸資訊、參與討論。因此,要靈活利用網路媒介(針對年輕族群)、實體文宣、不同語言版本的文宣(針對新移民)。

其次,要把「培力」(而不只是宣傳)當成政策重點。要做到這點,就必須積極開發民間的協力夥伴(如社區大學、民間團體、社區工作者),進行公私部門的協作,而不是把責任丟給各區公所或「廠商」。我們還必須設法在高中公民課及大學通識課中安排相關的課程,開發對公民參與、民主審議有熱情的高中及大學老師,建立人才資料庫,成為長期的合作夥伴。

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【四分之一世紀前的後勁反五輕組織,就是積極公民參與的典範】

  • 如何評估參與式預算的成敗?

我們首先必須需先思考何謂「成功」與「失敗」、要從誰的角度看。如果評估標準是以「公民參與」為核心,就可以追問(1)是否擴大公民的參與?(指標:參與的人數是否逐年提升?是否複製原有的政治或人際網絡?參與者的性別、年齡、社會經濟地位是否平衡,是否納入較弱勢的群體,如身障者、新住民?)(2)是否深化公民的參與?(指標:過程是否納入審議機制?公民是否逐漸熟悉民主審議的方式?是否願意勇敢發言、聆聽他人意見?)。我根據這個精神,設計了一份評估表格如下(表二)。

表二  評估參與式預算是否成功的不同面向

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  • 參與式預算該走「標案」路線,還是逐漸成為行政體系改革的一環?

除了台北市民政局主導下的行政改革外,目前台灣的參與式預算幾乎都是循「標案」模式進行,委託學者團隊或民間團體進行宣傳及組織。如前文所述,標案路線的主要優點,是使原本缺乏公民參與的某些委辦或補助案成為公民參與及審議的實作場域,對原本公務體系的衝擊也比較小。但標案路線的限制也很明顯,就是只能在外部「妝點」體制,案子結束後留下的東西有限。

沒有錯,即使是這種委託案,只要能進行完整的培訓、組織及審議,確實能達成培力的效果,在許多市民身上留下民主參與的印記。但參與式預算要可長可久,更重要的是要在公務體系內及民間培養出一批有能力作戰的軍隊,這樣的軍隊不僅熟悉參與式民主、審議民主的原理,更有紮實的組織及實作經驗。這種軍隊,是很難靠「標案」模式組建起來的,因為只要是標案,就只能不斷隨著案子找傭兵。

在起步階段,很難期待一步到位。我們目前確實只能先透過大大小小的標案,在各地累積經驗及民氣、發掘問題及解決方式。但累積幾年的經驗後,我認為不應劃地自限,而是應該思考進一步制度化的可能,甚至應該讓修訂預算法或地方自治立法進入討論的議程。

推動參與式預算的10點戰略思考

身為參與式預算的研究者與推動者,以下我試著拋磚引玉,提出10點「戰略思考」,供各界參考討論。

  1. 參與式預算應該逐步成為整體行政改革的一環

不應將參與式預算當成「孤立」的行政改革措施,而是應該成為整體行政改革的一環,例如開放資料(釋出真正有用的資料,提升市民解讀資料的能力)、在各環節提升市民關心市政的意願及影響力(如強化原有的公聽會及聽證程序,或繼續推動公民會議等審議機制,讓市民有關心公共政策及民主討論的習慣)。我們也應逐步從各部會局處試驗性、局部性的推動模式,走向更全面的制度化。

  1. 推動參與式預算不是從零開始

應檢討、盤點各部會局處現有與市民參與有關的各項業務、機制,設法與參與式預算結合(如引進社區規劃師的力量)。

  1. 最好有專責單位負責推動

如此才能有效確立推動方向、統整資源、規劃公部門內外的培訓,並弭平各部會局處的資訊落差。

  1. 金額多寡不一定是重點

關鍵是能否釋放更多有利推動參與式預算的「條件」(如各部會局處的積極配合,而不是把責任丟給「廠商」),而非「金額」。

  1. 參與式預算不只是提案與投票

若提案前沒有(行政部門協助下的)充分調查、討論、使提案細緻化,提案後沒有充分的審議,投票將徒具形式,甚至成為衝突的來源。

  1. 行政部門需在審議過程進行中、結束後都積極配合

市民的提案及審議過程最好能有相關局處代表的協助(但非主導),使提案更符合公共性、可行性及合法性。此外,行政部門不能對投票結果置身事外,應研究市民的提案類型及投票結果是否反映原有施政的不足或缺失,進而成為改善施政的反饋。

  1. 要做好培訓工作

需在培訓及推動的過程中,培養出熟悉審議操作模式(如主持、桌長、記錄)的公務員及市民(「審議員」)。他們是提升市民參與動能、累積∕傳遞經驗的寶貴資產。此外,也應該考慮與高中及大學的課程結合,開發學生志工。

  1. 開發不同的參與式預算模式

首先,可考慮繼續在部分縣市推動以議員工程建議款為基礎的「芝加哥模式」。其次,某些版本的參與式預算(如巴西愉港)不是由民眾提案,而是針對預算優先項目進行排序,在社會正義原則的指導下重新分配資源。我們在推動參與式預算時,不要太快就「SOP 化」、讓想像力被限制住。最後,參與式預算實施之初,很難立刻上升到全市層級的議題。但若實施順利,可考慮參考愉港及巴黎的經驗,逐步建立類似「全市主題會議」的討論機制,或開放全市層級的提案,讓關心都市整體發展的團體及個人有發言的管道,甚至參與規劃及預算編制。

  1. 制度要競爭,經驗要交流

各縣市應定期交流推動參與式預算的經驗,如每年辦理一次跨縣市的交流討論,甚至與中國或其他各國交換經驗。良性的制度競爭、無私的經驗分享才能讓參與式預算成為真正的「民主創新」。

  1. 民間要有自己的議程

民間需不斷追蹤、監督各縣市推動參與式預算的狀況,促成公部門往進步、制度化的方向前進,並開發民間團體參與的管道。舉例來說,我對社區大學便提出了三點建議:(1)主動出擊:瞭解各縣市推動參與式預算的狀況,盡量促成公部門採用「與社大合作」的模式,拓展社大的參與機會;(2)互通有無:瞭解其他社大在投入參與式預算的過程中面臨的問題;(3)設定議程:確立社大自己對參與式預算的定位,討論該如何將其放進短中長期的工作計畫。社運團體或其他NGO也應該對參與式預算有自己的議程,參與式預算才不會完全由公部門主導或迅速保守化。

 

*後記:本文部分思路得益於與台大社會系林國明教授的討論,特此致謝。

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