政治動能與年金改革:從擴張到縮減

施世駿 /臺大國家發展研究所

台灣在1990年代民主化之後,開始黃金十年的社會政策擴展階段,逐步建構起各面向的社會保障制度。其中最廣為稱道的是1995年實施的全民健康保險,整合了以往制度零散的醫療保險種類,建立起以衛生福利部中央健保署為主要調控者的全民醫療保險。不管是醫療成本控制與服務提供,全民健康的成就令人矚目,被視為臺灣民主化過程中建立的指標性醫療保障制度,也成為正在從事醫療保障改革的國家參考對象。

與健保同時啟動的社會保障項目──年金改革,也在1990年代逐漸浮現,繼而驅動長達數十年的年金改革。有趣的是相較於醫療保障制度的改革,台灣的年金改革不管在制度整合、保障程度等方面,都呈現明顯的落差。2007年台灣開始「國民年金保險」,涵蓋還沒有老年保障的群體;在2009年針對勞工保險實施年金,改進原先只有一次性給付的缺失,但是整體而言,年金制度的職業群體制度零碎、不同職業群體之間的保障程度差異等等問題,依然沒有在改革後獲得完善解決。

這些問題積累出福利改革的動能,隨著2016年民進黨在大選獲得勝利並取得完全執政的條件,「改革」成為人民殷望的兩字。在台灣的民主政治下,處理福利擴張,卻是依循完全不同的邏輯:前者意在擴張既有社會政策,或是實施新社會政策以確保社會群體的福利,而後者卻是在制度的壓力下(例如財務虧損)必須削減既得利益者的福利。但是既有的絕大多數探討台灣福利發展的文章,仍然集中於瞭解民主化與福利擴張的關係,並沒有試圖進一步瞭解民主化與福利削減的關聯。重新瞭解這兩種制度邏輯的差異,將有助於我們理解當前發生於周遭的福利改革現象。

民主化下的台灣年金福利擴張(19902008

民主化的轉型明顯改變東亞社會政策的發展輪廓,包括年金在內的社會政策,逐漸朝向普及式的制度擴張,使得學者開始注意政治民主化對東亞福利體制的正面影響。政黨競爭、社會運動對於威權執政黨形成壓力,必須回應福利擴張的訴求。即使在民主政治中,社會政策也常常被當作籠絡選民的手段,藉此爭取其選票支持;只要政黨競爭愈激烈,對於福利政策擴張愈有明顯的效果,因此把民主化當作一個重要的觀察指標。民主化激發民間部門展現的社會力,加上政治部門順應新的選舉規則,二股力量交互運作下,為台灣年金制度發展帶來新的動力。

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【國民年金成為台灣民主化下的選舉手段】

自從1990年代以來,台灣老年經濟安全體系的變遷,涵蓋三個制度層面:(1)基礎老年經濟安全體系的建構與擴張;(2)前述之職業相關老年經濟安全制度的改革;(3)國民年金制度的建構。其中尤其是國民年金的規劃及發展長達十五年,1993年內政部社會司邀請學者專家及政府相關單位共同組成「國民年金制度研議小組」,1994年行政院經建會成立「年金制度專案小組」,在此專案小組中研議出「國民年金制度規劃報告」,但逢1995年的健保開辦,年金政策因而停擺。1996年重新啟動討論,又因1999年的九二一大地震而終止。2000年以後,經建會重新檢討,以社會福利會議的推動為主軸,卻爭議未果;在2004年之後不再以專案小組的方式探討,而轉為政府部門的規劃協商,最後於2007年通過三讀。從一開始提出「業務分立、內涵整合」的整合方案,其間經歷數個版本的爭論,最終以分立式小整合方案通過收場,亦即由各個年金保險各自運作,再另外設立「國民年金保險」涵蓋尚未加入任何既有年金保險的剩餘人群(例如失業者與家庭主婦)。

除了國民年金的討論之外,2002年以後,最重要的議題即是勞工退休後的經濟安全不足的問題。在1984年勞動基準法公佈實施之後,真正提撥退休準備金的單位數並不多,而中小企業平均壽命僅有13年左右,因此許多勞工退休後的經濟來源多是依賴勞工保險的一次性老年給付和私人所得移轉,勞退金成為當時的改革重點。

對於勞委會所規劃的勞工退休金新制,最主要的爭議在於提撥率多寡的問題,因此在政治妥協下,很快就於2004年通過。勞退金新制雖然一開始主要是為了因應台灣以中小企業為主的彈性化勞動體制,但是通過勞退金新制也代表著台灣勞動市場彈性化的里程碑。然而,勞動彈性化卻依然沒有成為台灣國民年金的主要議題,也非勞工保險老年給付改革的主要議題。因此,在2005年之後對於國民年金規劃的主要爭議也未因應勞動彈性化所帶來的挑戰,主要爭議反而是在是否與勞工保險整合,包括費率、給付內涵或是實質的保險人部分。最後因為民間社會福利團體仍有不同意見,而無法送立法院審查。

2006年召開「台灣經濟永續發展會議」對於國民年金規劃雖然有所共識,特別是指出國民年金應該整合勞工保險,成為整合式的國民年金體系,然而,這其實與之前的規劃有所差異存在。從1990年代末期開始,一方面為了避免增加企業額外的非勞動成本;另一方面,因為整合式國民年金體系會面臨制度整合的困難,無法在短時間內解決,進而影響國民年金制度開辦的時間,因此規劃方向傾向分立式的國民年金體系,也奠定之後國民年金體系的基礎走向。

2008年十月實施的國民年金涵蓋人口,即是還沒有加入勞工保險及軍公教保險的人口群;第一年保費為6.5%,第三年則調高0.5%,之後每兩年調高0.5%至最高12%;其中政府將會負擔40%,其餘部分則由個人承擔。給付部分則是根據兩種公式計算擇優。

另外,國民年金有最低保障的規定,領取資格卻有附帶條件。新規定的勞保年金,主要有下列三點:第一,老年給付的方式將由一次給付改為年金給付,不過也保留勞工選擇年金給付或是一次給付的權利;第二,保費費率第一年7.5%,費率由第三年起調高0.5%,其後每年調高0.5%,至10%當年起,每兩年調高0.5%,上限為13%。據估計將在2027年左右保費費率將會調至最高。所得替代率的部分,則為1.55%。易言之,一旦可以領取全額年金,那麼每月的所得替代率將會高達46.5%。第三,老年給付請領年齡將逐漸提高至65歲。第十年提高一歲,其後每兩年提高一歲,以提高至六十五歲為限。也就是說約在2026年時退休年齡將達到65歲。

◎進入福利縮減的政治動能年代(2009~)

台灣自民主化以後的福利擴張,到2009年開始實施國民年金時達到極限,至此已經建立起涵蓋全民的老年經濟安全體系。隨著各項年金保險或津貼制度的財務問題日益浮現,往後的政治動能轉向福利的改革,開始更為艱鉅的制度改革。

國民年金的通過卻引起兩項爭議。第一,基礎的國民年金體系已經通過,但是勞工保險老年給付卻依然是一次給付,因此社會團體也積極推動勞保年金化相關的改革。其中最大的爭議即是保費以及所得替代率,一直延宕到2008年國民年金開辦之際才通過法案。

其次,國民年金體系將農民納入保障人口之列,然而卻引起農民團體的抗議。勞保年金化、農民和國民年金脫勾的要求,很快的在國民黨重新執政之後獲得重視,2008年七月,隨即在立法院通過國民年金和勞工保險條例的修正法案。前者確定國民年金於開辦之際將會排除農民,農民依然以農民保險為主,且領取老農津貼。

此刻的年金制度依然面臨主要困境:一、職業群體制度零碎、不同職業群體之間的保障程度差異等等問題,使得各自的利益團體間缺乏互信,抗拒相關群體的福利緊縮。二、與此相關的是政府管理部門分立,造成彼此各行其是,在制度整合時立場分明,形成改革阻礙。這些問題在2000年以後民進黨執政後浮現,成為年金制度無法實現大整合的主因;另外也由於當時朝小野大的政局,導致重大改革難以在立法院通過。即使在2008年國民黨重新取得立法與行政的完全執政優勢,依舊無法在制度整合或個別年金制度的改革上取得成果。除了2009年的勞保年金化與2014年修正老農津貼領取門檻之外,其他的改革芻議例如2013年考試院的公教人員年金改革、以及行政院提出的勞保年金改革草案,多半無疾而終。隨著各個年金制度財務日益吃緊,蘊積了充沛的政治動能,進而賦予2016年重新上台的民進黨政府推動改革的正當性。

◎「年金改革」字眼,已經從「票房毒藥」變成「政績加分」

自從蔡英文上任總統後,出現最多的辭彙大概就是「改革」兩字,此時任何的制度改革都不再只是招致責難,反而可能是政績加分。在年金議題上,曾經在扁政府時代擔任政務委員的林萬億教授重操舊業,採取跟過去有別的做法,在總統府的層級設立國家年金改革委員會,邀請各方代表共38名,每週聚會討論相關議題,藉此凝聚改革共識。等到委員會討論階段結束,將召開國是會議進一步與公民社會對話,最後才會進入立法階段。

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【年金改革已成為蔡英文總統最大的挑戰】

資料來源:https://www.flickr.com/photos/presidentialoffice/27576133720/

自從2016年6月23日召開第一次會議後,目前仍然處於政策討論的階段,尚難論其成敗。但是從福利制度變遷觀點來看,我們可以期待此次的年金改革,是處於較有利的制度環境:大幅的改革獲得更高政治正當性、民進黨第一次得到行政與立法完全執政的優勢、總統府層次的政策討論與整合。這些將克服過往年金改革所面臨的制度障礙,超脫官僚體系各自為政的困境,應該可以解決年金制度的陳疴,達到一定程度的整合。

儘管如此,福利撤退的政治牽涉到資源分配的衝突:如何在蛋糕變小的情形下,讓每個人都覺得公平分到一口,顯然是高難度的技藝。年金改革委員會議程中爆發的零星火花,以及軍公教團體在9月3日的上街遊行,應該只是這場改革政治工程的剪綵儀式,接下來的改革過程勢將面對更多的社會群體集體動員阻力。

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【913軍公教人員走上街頭拉開反年金改革的序曲】

資料來源:https://zh.wikipedia.org

另外一個可預見的考驗在立法院:即使委員會運行順利,得到政策改革的共識,在法案進入立法階段將面對更多利益的折衝。馬英九時代的顛簸經驗已經說明,完全執政並非行政一帆風順的保證,關鍵更在於領導人是否有高超的政治手腕,駕馭不同縣市選出的黨籍立委意向。一個觀察指標將是軍公教年金與老農津貼的改革進度對比:軍公教群體往往是國民黨的支持者,所以在本屆立法院民進黨籍立委佔多數的情形下,在沒有損失選票的顧慮下,應該會從根本處理軍公教年金與勞保年金不均的問題。反之,農民群體雖然佔台灣全體人口的一小部分,卻多半身處南台灣的農業縣市,是民進黨立委的重要票倉;能否有效解決老農津貼的弊病,將可檢驗綠色執政是否真正具有徹底改革年金的決心。

基於以上的分析,我們可以用一句德語名言,捕捉當前台灣年金改革的制度動態:「上一個改革後即是下一個改革前」(Nach der Reform ist vor der Reform),單靠一次性的政策改革難以畢竟全功,而遺留的問題將需要下一個改革新措施加以應對。這一輪年金改革揭開台灣福利撤退的序幕,值得我們繼續關注民主政治如何影響這方面福利改革的進行。

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