強化參與式預算過程中的公民認同,促進民主深化

林祐聖  /清華大學社會學研究所

公民參與在近年來成為一股風潮,「開放政府」與「民眾參與」等詞彙,成為各級政府朗朗上口的準則、民眾理所當然的期待。過去由官僚與專家學者主導的政策制定過程,現在則納入原先被排除在外的民眾,讓他們有更多的機會與權力,參與並決定其切身相關的公共政策。

在這一波風潮中,最顯眼的就是在台灣各地展開的參與式預算(participatory budgeting)。參與式預算是一種公民參與的民主理念,希望讓民眾可以更直接、更實質地決定公共預算支出。它實際的運作細節則並未定於一尊,而有著因地制宜的情況。自2015年以來,在六都政府中,已有台北市、新北市、桃園市、台中市與高雄市政府操作過;文化部在2017年開始將此概念引進社區營造,已有23個行政區採取參與式預算,讓民眾參加社區事務的決定,並計畫在2018年擴大規模;也有少數民意代表,效法芝加哥議員Joe Moore,讓選區民眾決定自己的補助款的花用。

【在台灣,許多地方都開始進行參與式預算】 

 資料來源:http://www.cm.nsysu.edu.tw/ezfiles/22/1022/pictures/960/part_152993_8102247_75294.jpg

◎里長可以參加參與式預算過程嗎?

參與式預算在各地的操作結果並不像童話故事一般的浪漫。有些案例令人振奮,例如由我、台北大學社會學系葉欣怡老師、張恆豪老師共同主持完成的「新北市身心障礙者就業促進方案參與式預算」,就獲得歐盟「參與式民主國際觀察組織」(International Observatory on Participatory Democracy,IOPD)所頒發的「最佳公民參與實作」,而台北市大安區與文化部台南市的區級參與式預算,也都得到政府與市民的好評。

但也有許多操作的困難,其中經常困擾著學者與實作者的問題是:「參與式預算與既有政治力量的關係」。一個常被提出的問題是,里長在參與式預算中的角色

一派學者與實作者認為,里長應該被排除在參與式預算的提案與決定以外,理由在於,參與式預算的本意是要讓原先不太有機會參與政策決定的民眾,能夠透過此方式來發聲、決定、讓預算的分配符合社會正義、可以監督預算的執行,而里長顯然是個在既有政治體制較有資源與影響力的角色,若讓里長參與,不僅無法透過參與式預算來深化公民參與,甚至可能為既有政治勢力所把持,成為他們爭取資源的新管道。

【新店區達觀里的參與式預算】 

 資料來源:取自該里FB

另一派學者與實作者則有不同看法,他們認為里長也是公民,因此沒有理由拒絕里長的參與,此外,在參與式預算的動員過程中,經常需要里長的幫忙,若不讓里長參與,民眾的動員可能會遭遇困難,加上他們發現有些里長是進步型的,他們的參與是為了讓社區更好而非出自於爭奪資源,因此沒有道理不讓他們參加。

以下我將根據公民審議的研究,以及我近年參與的實作經驗,針對這個問題,從參與者的認同彰顯與壓抑出發,提出我的看法與建議。

審議過程中,該彰顯哪些身分認同?壓抑哪些認同?

參與式預算可不可以讓里長參加?這個問題讓我聯想到兩個參與式預算的場景。第一個場景是我在瀏覽某市的參與式預算紀錄時,從照片中我發現有些參與者是里長,他們之所以在照片中顯得特出,是因為他們分別穿著繡有里長姓名的背心,同時,在照片中穿著同樣的背心的參與者不只一位,這樣意味著里長不只是單刀赴會,而是各帶著一些同伴前來參加。除此之外,在提案海報上的提案人部分,也有不少在結尾署名某里里長誰誰誰提案,代表著參與式預算成為里長間的競爭。

第二個場景則是我在大安區通安里活動中心的經驗,我當時是大安區參與式預算的輔導老師之一,所以到此場公民大會了解進行的狀況,當我在活動中心外拍照做些紀錄時,有一位參與者出來抽菸休息,與我小聊了一下,我問他怎麼會想要在一個周六的下午參加公民大會,並且詢問他有想提案嗎?他吞雲吐霧地回答:「沒有,就是來看看,看看大家的意見是什麼」,抽完菸之後,他就又回去與大家討論如何讓大安區變得更好。公民大會結束後,才有區公所人員告訴我這位先生是當地的里長,還是個大地主,但是在場的參與者毫無所悉,就把他當成一般人互動,除此之外,在通安里的公民大會的所有提案海報上,都沒有任何足以辨識提案人是否為里長的資訊。

第一個場景,我們可以稱之為里長認同的彰顯與公民認同的壓抑,而第二個場景,則可以反過來稱為公民認同的彰顯與里長認同的壓抑。認同意味著「我是誰」的問題,這個問題的答案,在很大的程度上會形塑行動者的行為舉止與世界觀。例如,如果我是父親,我的表現就應該符合這個角色的社會期待,否則我可能就得到「你不配做個父親」之類的評價,而父親的角色也影響我對於社會世界的詮釋,例如,如果我的小孩月考只考六十分,我可能會非常生氣,並且對於自己不夠關心孩子而自責,但是如果今天考六十分的是鄰居的小孩,我不會有太多反應,因為如果對於鄰居的小孩有太多的關心,很容易啟人疑竇,更有瓜田李下之嫌。更進一步來說,行動者經常是具備多重認同,我可能是個父親、老師、參與式預算的執行者或是中華民國的國民,為了在適當的情境中有對應的自我呈現,我必須彰顯某個認同,同時壓抑其他的認同,若行動者無法適當進行認同的彰顯與壓抑,就會出現角色與情境(setting)無法對應的情況。

里長作為參與式預算的參與者,若他界定自己為里長,他的表現就會像第一個場景一般,將參與式預算看成是爭取預算與政績的管道,而為了達到這個目的,他會帶著同伴參與,而這些同伴的角色就是支持里長的提案,對於與其他民眾一同討論顯得興趣缺缺,而提案也要清楚地告訴大家這是某里里長所提的案子。有些民選的政治人物之所以推動參與式預算,是因為想擴大自己的支持基礎或是挖對手的牆角,換句話說,這些政治人物的自我認同,讓他們把參與式預算定義為政治活動的延伸。

相反的,如同第二個場景,如果里長界定自己為公民,他不會穿著繡有自己名字的背心,也不會帶著同伴參加,因為這是一個公民不應該有的表現,就像通安里住民大會的這位里長參與者,他聽著大家的意見,與大家討論,最後的提案也不見是由哪位里長提案,甚至全場還可能有其他里長,但是因為他們壓抑了里長的身分,我們也無從確定誰是里長。當里長彰顯他的公民認同,他表現就會接近公民而非里長,因此使得參與式預算的不致成為政治勢力競逐的場域。

【在參與式預算的場合,經常有里長穿著宣傳自己的競選衣服出現】 

資料來源:http://img.chinatimes.com/newsphoto/2016-03-04/656/20160304004070.jpg

回到本文所關切的問題,從認同的多重性來看,我認為「參與式預算是否應該讓里長參加」的問題,應當理解為「如何讓里長以公民認同參加參與式預算」。如果我們禁止里長參加參與式預算,在理論上容易落入將身份視為本質性的事物,在實務上則可能造成里長不支持參與式預算,執行參與式預算有困難。但是,如果我們對於里長的參與完全不設限,參與式預算又很容易就失去預期的作用,在最終的資源分配上,無法顧及社區整體利益,仍是複製了侍從主義的政治模式。從社會關係的角度來看,比較好的處理方式是讓里長參加參與式預算,但是他必須壓抑里長身分,同時彰顯他的公民身分,如此,一方面不會剝奪里長作為一個公民的參與權,另一方面也不致讓參與式預算成為另一個政治的戰場。

認同的再定調

當我們注意到認同的多重性對於參與者的影響後,對於參與式預算組織者來說,下一個問題就是如何讓里長,或甚至是其他的地方領袖,在參加參與式預算時,彰顯他們的公民認同,同時壓抑他們做里長或地方領袖的認同,讓他們是以「我是作為一位公民來參加參與式預算」的認同參與。

Goffman將行動者彼此界定的社會關係的改變稱為「再定調」(rekeying),對於Goffman來說,再定調意味著行動者仍在進行同樣的活動,但是活動對他們已然具備不同的意義。行動者可以利用互動的技巧,包括語言的內容、說話的表達形式與文化工具的運用等,來改變既有的社會關係。然而,並非每位行動者都有相同的能力改變既有社會關係,我們可以把再定調能力較高的行動者稱為「具有社會技能者」(social skilled actor)。作為參與式預算的執行者,他必須要有足夠的社會技能,說服參與者,包括里長或其他地方領袖,接受參與式預算是一個以公民身分為互動基礎的場域,如果參與式預算的執行者無法完成這個工作,無法讓參與者產生以公民認同為核心的民主想像,這些參與者的表現就會讓參與式預算這樣的民主實踐,偏離參與式預算作為政治改革與深化民主的預期目標,甚至產生複製既有政治模式的結果。

參與式預算推動者,需具備哪些社會技能?

首先,他們必須有強烈動機,希望去說服參與者,接受公民認同作為參與式預算的互動基礎,如果參與式預算推動者沒有這樣的動機,自然也就不會採取行動。此外,動機越強的行動者,更願意花費時間與心力達成目標,當參與式預算推動者有著強烈的動機時,他們會想盡各種辦法讓參與者接受公民認同。然而在實務上,可能不是如此發展,參與式預算的推動者可能畏懼里長的角色,或是過於依賴里長的動員,使得他們在說服里長以公民身分參與上,有所卻步。

其次,則是採取恰當的言說技巧。例如為了彰顯社區的共同體性質,避免里長從較為偏狹的角度思考參與式預算的意義,參與式預算的推動者應當採取調和性的言說技巧,製造參與者之間的共同性,或模糊彼此的歧異,讓參與者得以從社區整體的角度來思考預算的分配,如果參與式預算的推動者使用的是分裂的言說方式,突顯參與者彼此的差異,參與式預算的參與者會變得著重於自身利益的保障,以超越不同利益的公民身分作為基礎的討論也就不容易發生。在實務上,有些參與式預算的推動者過於強調參與式預算的「新」,對照在地政治的「舊」,這樣的言說方式,就容易把里長區隔在舊的一方。

第三,引起參與者共鳴的能力。當參與式預算推動者的再定調工作,可以對應到參與者的文化、慣習或是生活經驗時,讓參與者產生共通感受,這樣的再定調工作較容易引起參與者的共鳴,讓參與式預算推動者有更多的可能性,將參與式預算定調為公民之間的民主參與。因此,參與式預算的推動者需要具備某種程度的在地知識,需要了解議題的來龍去脈、討論的規範,像是討論流程與禮節,以及將複雜的資訊轉譯給在地民眾的能力,讓他的再定調工作更能引起參與者的正面回應。

最後則是議題設定的能力。當參與式預算推動者在說服參與者以公民身分參與時,他的談話必須為參與者所正視,如果參與式預算推動者的聲音無法得到其他討論成員的重視,就算他用了適當的言說技巧、表現恰當的言談內容,他仍不可能影響討論的走向。議題設定的能力,讓行動者的意見或提案,無法被其他的討論成員忽略或閃避,進而讓他的定調行動可以產生作用。在實務上,一些由青年朋友所組成的參與式預算團隊便容易遇到這個問題,他們因為年紀小或是缺乏具有聲望的身分,而使得他們的意見容易被快速展開的對話吞噬,不易成為談話的焦點。

除了動機、言說能力、共鳴能力與議題設定的能力以外,還有其他的能力有助於參與式預算推動者來彰顯參與者的公民認同,讓他們把參與式預算定義為共同讓社區變得更好的民主參與過程,而非不同利益的競逐。當參與式預算推動者成為一個社會技能者,他就更容易完成「框架整隊」(frame alignment)的工作,也就是調整原先抱持不同觀點的行動者,讓他們以相同或接近的世界觀理解他們所看到的社會世界,讓參與式預算參與者以公民認同的框架參與參與式預算。此外,參與式預算推動者也必須應付其他的社會技能者的挑戰,有些參與者可能因為某些原因而不接受以公民認同為基礎的參與式預算,想要採取行動改變參與式預算的意義,若參與式預算推動者無法克服這些挑戰,參與式預算就會被重新再定調,可能變成以其他認同為基礎的民主實踐,而產生不同的運作過程與結果。

在地的社會關係與民主實踐

國內推動審議民主的學者,經常使用Mansbridge的「敵對民主」(adversary democracy)一詞,指的就是當行動者界定彼此為敵人時,民主的過程就著重於保障自身的利益,而無視於自身利益的滿足可能會傷害其他團體成員,因為其他團體成員是我們的敵人,而我們不需要顧及敵人的損失或感受。如同Tocqueville指出,相同的民主制度在不同的公民文化中操作,就像相同的種子被種植到不同的土壤中,會得到不同的結果。不同的社會關係就如同不同的土壤,會讓參與者對於相同的公民參與模式,產生不同的意義與想像,進而影響公民參與的過程與結果。

【當行動者界定彼此為敵人時,民主的過程就可能會傷害其他團體成員】 

在民主與經濟發展不成熟的國家,參與式預算經常被界定為「帶來政治改革與公平分配資源的政治工具」,例如巴西(參考萬毓澤2013的討論);而在民主與經濟發展較為成熟的國家,則把參與式預算定義為「改善民眾生活品質與深化民主的公民參與模式」,例如美國。我則從社會關係的觀點,將參與式預算或其他基於相同民主理念的參與模式視為建立認同的過程(identity-building)。民主深化的推動,不能單單只依賴客觀資源的提供與客觀制度的設計,而必須思考如何讓參與者彰顯他們的公民認同,如何讓參與者感受到與其他社會成員的連帶感。因此,與其簡單地限制里長或其他地方頭人的參加,避免他們控制了參與式預算的過程與結果,或是單純地開放里長與地方頭人參加,我們應該思考如何讓里長與地方頭人作為一個公民參與其中,當里長與地方頭人可以與其他參與者像公民般的討論時,更為包容與兼具社會公平的參與式預算就容易水到渠成。

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參考文獻

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